政策执行过程中的“权力寻租”及其遏制之道
中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0031-03
作者简介：胡俊生（1959-），男，陕西横山人，延安大学副校长，博士，教授，硕士生导师，主要从事公共政策与教育政策研究;张伟平（1989-），男，安徽安庆人，延安大学公共管理学院2013级硕士研究生，研究方向：公共政策与教育政策。
党的十八大以来，党中央坚定明确地提出从严治党，加大惩治腐败的力度。据中纪委官网显示，截止到2014年12月，已经有60多名省部级高官因涉嫌严重违纪违法接受组织调查，被曝光的贪腐案件令人震惊，严重危害了党和人民的利益，其中一大部分腐败就是在政策执行过程中的“权力寻租”所导致的。“权力寻租”严重损害了广大人民群众的切身利益，影响了政府的形象和公信力，因此，遏制政策执行中的“权力寻租”是一项十分迫切的政治任务。
一、政策执行过程中“权力寻租”的表现及主要特点
租金在经济学中的原意指某种生产要素所有者获得的超过该要素机会成本的收入，经济学家把租金引申到政府行为里，产生了寻租的概念。“寻租”（rent―seeking）这一概念最早是由美国安尼?克鲁格提出的，她认为：在多数市场导向的经济中，政府对经济活动的管制比比皆是，这些管制导致各种形式的租金，人们经常为这些租金展开竞争而导致寻租出现。因此，权力寻租是指政府的官员或企业的高层领导利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，以权力来换取个人及小团体的利益，从而达到寻求或维护既得利益的一种活动。
（一）政策执行过程中“权力寻租”的主要表现
在公共政策执行过程中，权力寻租的具体表现不一，但从寻租的本质来看，主要有以下三种：其一，权钱交易。这是权力寻租的非常典型的一种形式，即是在公共政策执行中，权力寻租者用权力换取金钱或用金钱购买权力，从而满足自己的私欲。其二，权权交易。这是一种较为隐蔽的方式，很难识别。在公共政策执行中用自己手中的权力与别人手中的另一种权力进行交换，通过交换的权力寻求租金。其三，权色交易。权色交易的寻租者看起来似乎跟租金无关，但权色交易是当前比较普遍的一种权力寻租行为，在权色交易中，寻租者没有经过金钱而直接用权力换取美色，用权力直接寻求到了自己所要的“租金”，因此，也是一种权力寻租，并且是一种危害较大的寻租。
（二）政策执行过程中“权力寻租”的主要特点
一是从滥用公共权力向滥用公共资源转变。武汉大学常务副校长陈昭方和常务副书记龙小乐同时被捕，陕西省近三年查处80多宗大学经济案等落马的大学官员八成以上是在基建工程招标、仪器设备和图书采购、后勤服务等环节出了问题。这表明在政策执行过程中一些官员从滥用权力向滥用公共资源转变。
二是寻租手段更加复杂和隐蔽。目前，在政策执行过程中一些腐败分子善于利用政策的漏洞或者利用国家重点工程建设转包“分肥”，在有些地方还出现了送子女、配偶出国把腐败赃款转移出境、自己外逃等腐败新动向。寻租腐败实施的方式与过程越来越复杂和隐蔽。
二、“权力寻租”的危害及原因分析
权力寻租行为对中国的政治、经济、社会、思想等的影响甚大，其危害不言而喻。权力寻租不仅是一个经济问题，更是一个重大的社会政治问题，权力寻租的泛滥，对我国现代化的进程、国家的长治久安构成严重的威胁。
（一）“权力寻租”的严重危害
1.扭曲资源的有效配置，阻碍经济健康发展。权力寻租是阻碍经济发展和社会稳定的重要问题。权力寻租脱离于社会生产之外，是对存量财富的一种再分配行为，对社会整体而言，是其损失大于利得的一种竞赛。资源的消费者为了获得相关资源的使用权，不得不支付超过机会成本的费用;而这些费用仅仅是满足控制这些资源的权力组织和个人的欲望。权力寻租无疑人为的设置了一种壁垒，使资源配置不按市场规律来运行，阻碍了生产要素在社会生产过程中的自由流动，不利于社会结构的稳定，也将危及到社会分化上来，造成了效率的低下，阻碍了社会经济的健康发展。
2.引发社会冲突，不利于社会稳定。大量的公共权力被权力拥有者当作谋取私利的工具，必定导致避租者不公平感的增强，并产生相抗衡的情绪或行动，二者之间的冲突会引起社会资源的内耗，不利于社会的稳定，也将导致公众对政府满意度的下降。同时，权力寻租是对广大人民利益的一种剥夺，造成广大群众对社会的、政府的认同感下降;再加上如今我国处于社会转型关键期，矛盾很多，而新的整合机制尚未形成，这样势必造成暂时的社会整合机制的真空地带，更不利于社会的稳定与发展。
3.破坏执政党的公信力。执政党执政的最核心标志就是掌握国家公共权力。公共权力一旦被少数人把持，为少数人谋取私利，不仅扭曲了社会资源的配置，破坏社会秩序，影响了社会公平，而且必然会引起人民的反对，失去人民的信任与支持，执政党在公众中的公信力将下滑，不利于社会的稳定发展以及和谐社会的构建。
（二）政策执行中“权力寻租”形成的原因
当前我国正处于社会转型的关键时期，政治、经济等各项制度尚不完善，这就给权力寻租者提供了寻租空间。权力寻租是由一国的政治、经济、文化等多方面因素造成的，具体概括如下：
1.行政道德失范。一项关于“你对哪些人的伦理道德状况最不满意”的全国性权威调查发人深思：政府官员高居榜首，达748%。客观地讲，中国还没有建立起稳定的保护普通事务类公务员基本利益的机构与机制，政府官员的“自利边界”比较模糊，公务员的道德自律和他律缺乏标准。行政道德失范，从本质上讲，它是权力异化的表现。行政权力是一种公共权力，它的目的是为公众服务，然而在政策执行中公共权力的行使却被滥用、私用。此外，随着市场经济逐步建立，利益主体更加多元化，人们过分地夸大了金钱的作用，金钱发挥作用的领域也被泛化，行政道德失范现象越来越多。一些行政人员在执行国家政策时利用国家赋予自己的权力以及手中掌握的各种资源为自己或者亲朋谋私利。行政道德失范导致公共政策在执行过程中，容易出现执行偏差、变形现象，使得许多好政策得不到很好实施，政策效果难以令人满意。 2.监督机制不健全。政策监督是公共政策执行过程的重要环节，是公共政策落到实处的保证。我国的政策执行过程中，因监督不到位而导致政策执行受阻的情形普遍存在，主要体现在以下几个方面：（1）体制原因。由于我国政治体制的原因，监督机制运行效果不理想。监督机构往往因为隶属以及附属性原因，权力机关的监督权因其缺乏可操作性的具体措施而无法完全履行。没有健全的监督制度对政策执行者及其行为进行监督，就不能实现有效的规范与控制，使政策执行产生缺损和漏洞，极易发生权钱交易的腐败行为，导致政策执行不力。（2）外部监督缺乏。在我国，新闻媒体、社会监督等外部监督容易受行政权力干扰，导致民众对政策执行实施监督的言路常常堵塞不通，沟通渠道不足，利益诉求难以表达，有的投诉即便被接受也往往无果而终，没有任何反馈。这些都会影响政策执行的效果。
3.政策决策主体权限划分不清、执行主体的趋利性。现阶段，我国处于改革深水区，中央与地方、民众与政府、利益集团等各种矛盾突出，一时难以解决。公共政策在执行过程中，中央政府与地方政府之间由于权力划分不规范，导致中央与地方之间产生利益博弈的情况，有些地方甚至抵制公共政策的执行，这也给了公共权力拥有者提供了权力寻租的机会。同时，由于深受长期计划体制的影响，当前我国政府机构重叠、职能交叉现象普遍存在，各部门之间权力划分不清晰，职责不明确，经常产生互相扯皮的情况，容易造成权力寻租的真空地带，给公共权力拥有者提供了便利，不利于政策的执行。在政策实施过程中，权力拥有者由于自身的“趋利性”会把权力私有化，按照自己的意志和爱好来行使权力，通过权利寻租来满足自己的私欲，完全背弃了为人民服务的宗旨。
4.政策执行的信息沟通机制不健全。在知识经济社会，信息发挥着重要的沟通作用。公共政策制定、执行、监督和控制都离不开信息，保证的公开透明是公共政策有效执行的重要条件。政策执行者向社会或公众释放、传递有效的信息的同时，也在设法不断地从社会摄取必要的有关政策执行的有利信息。信息沟通机制不健全会导致政策执行过程中的信息交流严重阻滞。一方面，政策制定与政策执行过程中公众参与严重缺乏，政策透明度不高，大多数公众在政策执行之后对政策的意义、目标以及内容了解甚少，有的甚至抵制政策执行，不利于政策的有效开展;另一方面，政策执行缺乏信息反馈制度，政策执行盲目性较大，导致政策评估缺少足够的科学依据，政策效果难以界定。
5.政策本身的缺陷。科学、合理、完善的政策是政策有效执行，实现政策目标的基础，一项政策如果漏洞百出，执行人员就有可能无法正确理解政策意图甚至曲解政策，并利用政策灰区来实现个人的私利。首先，政策多变，缺乏稳定性和连续性，无法建立政策的权威性和可信性，造成政策执行过程中普遍的短期行为和投机行为。例如，国家为整顿煤矿产业、规范市场，制定了一系列的政策，但短时期内政策发生了巨大变化，使得政策执行主体对政策执行持观望态度，导致政策执行不彻底，并利用政策的多变性进行投机。其次，政策内容缺乏具体明确性。例如，我国的经济适用房政策明文规定了保障的对象，但是居民家庭可支配收入、家庭人口结构等因素的确定很难衡量。一些政府官员就是基于政策的不确定性，利用手中的权力获取私利，严重扭曲了政策的初衷。最后，政出多门，令政策执行者无所适从，导致政策执行不作为。目前部门利益化依然存在，大多数部门都是为了部门利益才去执行政策。一方面，各部门在没有沟通联系的情形下制定追求“自身利益最大化”的政策;另一方面，政策执行者利用“政出多门”、权责不一致的便利进行权力寻租，规避惩罚。
三、遏制政策执行中“权力寻租”蔓延的对策建议
权力寻租一方面损害了公共政策执行的有效性和权威性，另一方面也使得社会主义市场经济中的公平竞争原则遭到了破坏，不利于社会资源的开发和利用。为此，找到有效途径解决政策执行中“权力寻租”带来的负面影响显得尤为重要。
（一）加强行政道德建设
行政道德是一种特殊的职业道德，行政道德的构建对于改变政府行政机关作风，提高行政效率、增强服务意识、减少权力寻租行为都具有现实意义。一方面，要通过对优秀行政文化的宣传和学习，加强我国公务员的德性培养以及公共行政伦理建设，提高行政人员的行政道德素质，增强为人民服务的意识。另一方面，营造良好的社会道德氛围。公务员的行政道德修养并不是孤立存在的，它需要全体社会成员的共同努力，也需要公众的鼓励支持。通过行政道德的培养建设以及社会道德氛围的构建，使得公务人员的行政道德良心、行政道德素质得到提高，以此为减少权力寻租行为提供内因上的帮助。
（二）弱化执行主体的“自利性”，增强政策执行的透明度
影响社会价值分配的公共权利在公利和私利之间进行切换是寻租行为产生的基本逻辑，按照这种逻辑能够推导出通过加强公共权力运行过程的公开化、透明化以及可追责性可以防范寻租行为发生，弱化执行主体的“自利性”，实现对公共权力的回收、公共损失的追讨和惩戒警示作用。
1.政策执行程序化、公开化。政策执行程序化是政策执行公开化的必然要求，指政策执行者按照政策执行的步骤和要求来执行政策。在政策系统中，对政策执行的步骤、细节、程序做出制度化的规定很有必要。政策执行公开化就是政策执行者有义务和责任把政策的目标、内容以及要求等事项告知政策客体，让政策客体对政策的内容、过程等有充分了解。政策执行程序化、公开化，有利于规范权力运作，使得政府的信息公开呈现全方位、多角度、细披露的特点，任何人都可以通过广泛渠道进行查询，增强行政行为的透明度，在一定程度上杜绝了政策执行中权利寻租行为产生的空间。
2.弱化执行主体的“自利性”。面对“一切有权力的人都容易滥用权力”的现实，仅靠刚性约束来防范权力寻租行为将无力应对主观意愿的能动性。因此，寻租治理应从改变个体寻租行为的动机入手，动机的改变除了说服教育之外，还可以通过以下几个方面：一是高薪养廉。让公职人员在正常行使公共权力的过程中能够获得相对较高的报酬，激励他们较好地为公众服务;二是加大对权力寻租行为惩罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”;三是加大激励措施。根据马斯洛的需求层次理论，当低层次的愿望满足后，另一较高层次的愿望就将取代之并支配人的行动。应当加大对政府官员的激励，满足其生理―心理上的多层次需求，弱化人的自利性因素。 3.推行权力清单制度。权力清单制度的推行就是向公众明确表明政府的权力界限。在政策执行过程中，不断推行和完善权力清单制度，对权力运行的全过程进行实时、多方监控，把权力真正关进“笼子”里，这是制权。公开权力清单，就是把家底晒出来，在阳光下运行，不仅方便群众办事，还要接受社会的全程监督，这样就可在公共政策执行过程中大大减少灰色、暗箱操作，违规使用权力的现象，更加规范、制衡和约束官员手中的权力，真正实现权为民所用。
（三）建立健全监督机制，规范权力运行
防止权力滥用的方法就是加强对权力的制衡和监督，将权力关进制度的笼子里。公共权力如果没有有效的监督和制约机制，必然会产生权力的滥用，也使得政策在执行过程中发生扭曲。监督控制是纠正偏差、预防政策执行不力的有效工具，也是提高政策执行效率的重要途径，更是防止权力寻租的重要方法。建立健全监督体制应当重点解决以下几个问题：一是充分保持监督机构的独立性、公正性。要充分发挥纪检、监察、审计等专门监督机构的作用，在官员个人财产申报制上扩大试点工作，并逐步完善。二是鼓励社会公众、新闻媒体等外部监督主体对政策的执行过程进行监督，特别是需要加强网络监督。尊重公众对政策执行的知情权，让公众全面了解政策制定执行过程，不仅能够推动政策的执行，还能防范权力寻租行为的产生。
（四）建立健全信息沟通传播机制
对于每一项公共政策，在政策的制定执行过程中，政府要充分运用各种方式进行宣传，让全体社会成员了解、理解、接受并参与到政策制定、执行活动中来，以促进政策的有效执行;同时，要建立政策执行的反馈、评估机制。政策在执行中和执行后的各种反应都需要通过反馈机制来进行科学的评估，只有这样才能发现政策执行过程中产生的问题，特别是权力寻租现象，并进行及时的处理，从而保证政策有效执行。因此，政府必须健全完善信息系统建设，保持信息沟通渠道的畅通，保证信息传递的时效性、客观性、正确性，通过信息的公开透明、有效沟通以及反馈防止权力寻租行为的发生。
（五）完善政策，杜绝漏洞
科学合理的政策既是提升政策执行力的必要手段，又是杜绝政策寻租空间的重要前提。首先要保证政策的具体明确性，政策的具体明确性决定着政策在执行过程中的可操作性，是执行人员行动的依据。这就要求政策的目标、操作流程等必须明确具体，含糊不清的政策容易在执行中给权力寻租者留下寻租空隙。其次是要保证政策的稳定性。如果政策朝令夕改，缺乏稳定性和连续性，就难以建立起政策的权威性和可信度，极易丧失政府的公信力。最后，消除政出多门、各行其是的状况。建立合理的、科学的、稳定的决策权力结构，明确规定各级决策权力主体以及主体决策权的性质、内容、范围等，避免权力“交叉”及权力“真空”的出现，做到各行其是，各负其责。
