议我国公立高校法律定位
中图分类号：DF36 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）05-0376-02
21世纪10年代，随着高校发展规模日益扩大，高校在管理规模、在校生人数、师资数量、师资水平、科研能力、高校对外交流与合作等方面都在以前所未有的速度发展。这种变革与发展，为高校带来新的机遇和挑战，也带来新的冲击和问题。高校“不讼神话”被打破。教育体制改革过程中围绕受教育权、学位授予权、处分权、伤害事故、宿舍管理引发的诸多纠纷，已提到法律的层面来解决。
一、早期高校涉诉讼案件起诉难的原因分析
早期（主要是上世纪90年代）涉及高校法律问题的案件主要有学位授予权案，开除学籍等案件。分析早期学位诉讼案件起诉难的原因，主要有以下原因：
1.是过去几乎没有涉及高校的诉讼案件。新中国高校的发展经历二个阶段，计划经济时代的高校，由政府承担98%的财政拨款，政府包办高校的一切，考入高校就是国家干部，不用交学费，还有助学金，毕业包分配，因此高校对学生是绝对管理，学生对高校是绝对地服从。高校与学生的纠纷没有纳入司法审查的范围，学生与高校之间发生纠纷也不会想到用法律途径解决。改革开放以后，国家意识到管得过多不利于释放高校活力和适应高等教育发展规律，从20世纪90年代开始，国家通过教育改革纲要和一系列法律法规确认高校的法人地位，并给予高校一定的自主权。但新的问题也由此产生，政府控制权和高校自主权如何平衡成为摆在政府、高校、司法部门面前新的课题。特别是20世纪90年代末，当司法部门还未准备好的时候，学生诉高校的案例逐渐增多，重新思考高校法律地位也成为专家学者和司法界积极探讨的问题。
2.由于对公立高校法律地位的认识局限于其法人地位。普遍认为学位授予权不属于行政诉讼的受案范围，高校不是行政主体，不具可诉性。这是对行政诉讼受案范围的片面认识造成的。
3.受计划经济思维和中国特有政治制度的影响，行政单位与事业单位不分家，两者经常被统称为行政事业单位，高校对学生的学术评价，被认为是内部管理事务，类似行政机关的内部行政行为，不适用行政复议和行政诉讼。
二、学界关于高校法律地位的几种说法
1.特别权力关系说。特别权力关系说起源于德国著名公法学者拉邦德的国家法理论，指出于公共管理的特定目的，为所有参与到这个特别的相互关系中的人而设立的具有更强依赖性的权力关系。后这一理论在实践中包括的范围具体到教育关系、监狱管理关系、其他设施关系、公务员关系和兵役关系。特别权力关系的基本特征一是当事人地位不对等，特别权力关系的产生是由于法律的强行规定，相对人同意或特定事实发生形成，因此特别权力关系一方享有明显权力优势，另一方更多处在服从地位。二是权力主体可以制定特别规则。是指双方除遵守国家法律外，特别权力关系一方还可制定特别规则，不需另一方同意。三是权力主体可对相对方进行惩戒。对具体相对人征罚不需特别法律根据。四是不适用权利保护原则。权力相对人无法通过诉讼作为救济手段。
2.公务法人说。公务法人有三个特点：一是公务法人不是国家行政机关，而是国家行政机关为特定目的设立的服务性机构，它担负着提供公共服务这一特点的行政职能。二是公务法人享有一定的公共权力，具有独立的法律地位。公务法人是一个独立的管理机构，具有独立的法律人格，它与其他法人（包括行政机关）之间是相互独立的关系，享有自主管理相关事务的权力，并且能够对自已的行为独立承担法律责任。三是公务法人在成立时就被赋予民法上的权利能力和行政法上的权利能力，同时具有民事主体资格与行政主体资格，与其利用者之间存在丰富的法律关系。
3.契约说。有学者从高校与学生的角度，建议将涉及高校与学生的所有纠纷类型都纳入契约的范围来解决。理由是高等教育由国家包办转型到2000年后学生普遍交费上学，国家对学校的行政干预减少，高校拥有越来越多的办学自主权。将高校与学生的关系都纳入教育契约关系，把学位授予作为学生与学校入学合同内容之一。将高校与学生的关系定位为教育契约关系，高校与学生的纠纷都通过民事法律解决。
以上有关学说的观点，各有其合理之处，笔者认为对中国公立高校现状并不完全适用。
3.1特别权力关系与我国早期公立高校存在状态相适应，随着教育体制改革和法治化进程的要求，特别权力关系这种理论模式明显已不适用我国高校发展现状。
3.2公务法人理论所描述的特征与我国公立高校的现状比较相似，因此受到较多学者的推崇，但是公务法人的第二个特征，公立高校与行政机关是相互独立的关系。虽然高等教育法规定我国公立高校有一定的自主权，但公立高校并不能做到完全的独立，学校办学经费还需要政府和相应教育行政部门的拨款。
契约说将高校与学生的关系用教育契约关系来表述，用民事法律来解决，它的优点在于为校生纠纷寻找法律解决途径，增加了学生权利救济的途径，有利于减少纠纷，解决矛盾。与法律对公立高校事业单位法人的定位相符。但同时也存在缺陷，民事纠纷一般是“谁主张，谁举证”，作为弱势群体的学生明显存在举证困难，也使得这类诉讼的意义不大，反而会增加信访的压力。
三、司法实践对公立高校法律地位的认识
民法通则、高等教育法、教育法、事业单位登记管理条例等法律法规都有涉及公立高校法律地位的相关规定。司法实践中对高校事业单位法人性质的民事主体地位没有太大争议。随着教育体制改革，学生上大学由公费转向自费，那么高校与学生之间是否就由过去不平等的行政管理模式向完全平等的民事关系转变了呢？从实践来看，明显不是。学生进入学校后，要遵守学校的各项规章制度、纪律，高校行使教育管理权时，校生之间仍是不平等关系。如涉及学位诉讼、学籍管理的案件，这种不平等关系明显不能通过民事法律关系来调整。但是否能用行政法律关系来调整。行政主体既可以是行政机关也可是法律法规授权的组织。公立高校是相应行政教育部门依据高等教育法、学位条例、普通高等学校学生管理办法等法律法规，按法定程序授权的组织。高等教育法、学位条例、普通高等学校学生管理办法等属行政法律法规，学位授予权、处分权属行政权，由此可以明确，高校经授权行使的是行政行为，高校也因此具备了行政主体的地位。高校在行使这些授权的行为时与学生之间形成了行政法律关系。 但具体行政行为并不都具有可诉性。行政行为分为外部行政行为和内部行政行为，内部行政行为是指行政机关对机关内部的管理行为，内部行政行为不适用行政复议和行政诉讼。公立高校是事业单位，不是行政机关，依此推理公立高校对内部的管理行为也不是内部行政行为，那就具有可诉性。根据田永案和高法对学位案件的定性，高校又获得了行政主体的地位。高校依授权行使的具体行政管理行为，授予学位、开除学籍、退学处分等行为属于高校内部行政行为还是外部行政行为？外部行政行为是指行政机关针对其行政系统之外的社会组织或个人行使行政权力，实施行政管理的行为。学生是否属于事业单位之内的个人，笔者认为不是，学生与教职工的区别在于，教师受聘于高校，用劳动换取报酬，接受高校的人事管理，属于事业单位之内的个人。而学生读书期间要遵守学校的规章制度，但学生是交费上学，考读大学的目的是深造并获取毕业证书和学位证书，学生完成学业后就离开学校。学生更类似于高校的服务对象。法律法规授权的高校针对学生行使授予学位的具体行政行为应视为是高校的外部行政行为。这也可以理解高校授予学位权纠纷具有可诉讼性的理由。
1999年田永诉北京科技大学拒发毕业证、学位证案，该案确认了高校作为法律法规授权的组织，可以作为行政主体。2014年12月最高人民法院发布的7个指导性案例中有两个涉及教育行政纠纷案件和高校学术自治，明确高校不授予学位属于行政诉讼受案范围，高校在学术自治范围内有依法自行制定学术评价标准的职权。
基于以上理由，笔者认为法律对公立高校事业单位法人的规定基本是符合我国公立高校的现状的，也能适应高校未来的发展趋势，高校与学生大部分的关系是可以用民事法律关系来解决的，同时在处理学位授予权等案件时兼具法律法规授权组织行政主体的地位。事业单位法人兼法律法规授权的组织这样的定位足以解决目前高校纠纷事项。
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