新形势下农村土地制度改革浅析
十八届三中全会会议公报明确指出：给予农民更多的财产权利，建设城乡统一的建设用地市场。特别注意的是，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权……慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道等等。这些措施最突出的特点就是更多地关注农民土地权益。
一、当前农村土地制度现状、存在问题
（一）农村土地产权制度的现状及问题
农村土地产权制度最大的问题就是权利边界不清、主体不明。《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法通则》将产权主体赋予了行政村，而《土地管理法》将产权主体赋予了合作经济组织。集体土地所有权存在主体虚位、错位。“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义，不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。集体土地产权主体的模糊性，导致了经济运行混乱。
农村集体土地权能残缺。最突出的一点就是处分权的缺失。农民对集体所拥有的土地，既不能出卖，也不能转让，没有处分权，只有一个流通途径――被国家征收。有相当多的村民都认为农村的土地是归国家所有的。农民土地集体所有权的最终处分权属于以各级政府为代表的国家。
其次，农村集体使用权能受到限制。农村集体所有的土地不能直接用于城市商品房开发建设。如果要将之改为建设用地，必须要先进行征收。为了保护耕地，对农村土地用途管制是正确的，但必须经过征收才能转为建设用地似乎与耕地保护目的关系不大，更遑论在征地过程中产生的“剪刀差”了。
最后，征地过程中产生的“剪刀差”问题又使收益权缺失。政府往往以很低的价格从农民手中强制征收土地，然后以几百倍甚至几千倍的价格卖给开发商，从中获得巨额利益。农民分享不到土地增值的收益，在某种程度上剥夺了农民的收益权。
（二）农村土地流转制度现状及问题
土地流转过程中以租代征问题严重。开发企业通过租用农民集体土地进行非农业建设，名为土地流转实搞土地征收，擅自扩大建设用地规模，以规避土地用途管制。
（三）征地制度现状及问题
1.征地行为缺乏约束，范围过宽。我国相关土地法律规定征收农民土地用于非公共目的征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地，也是通过征地取得的。
2.对农民的失地补偿标准过低，严重侵害了农民的土地权益。现行的土地管理法对土地补偿费和安置补助费规定的标准是总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍，但并没有规定最低补偿标准。这就导致很多地方政府拖欠被征地农民的补偿安置费，最终被征地农民最终得到的补偿极其有限。
二、现行农村土地法律制度引发的社会和经济问题
（一）农民土地权益被剥夺导致生活水平下降
农民的贫困说到底是权利的贫困，土地权利的虚化和缺位导致利益的缺失。当前统筹城乡发展的背景下，亟需寻求农村土地制度的创新，赋予农民更加充分有效的土地财产权利。
（二）引发诸多土地冲突和矛盾
征地过程中农民的土地权益受损，引发诸多土地冲突和矛盾。伴随着城市化发展与房地产开发，农村土地的矛盾有扩大激化的趋势。征地造成大量的失地农民也会成为社会稳定的隐患。
（三）耕地流失严重，直接威胁着粮食安全
由征地冲动导致的违规用地致使土地总量和耕地大幅减少，直接威胁我国的粮食安全。
三、当前农村土地改革的对策建议
（一）构建更加明晰和稳定的农地产权
针对当前我国农村土地产权制度的问题，我们应尽快建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。笔者认为，坚持土地集体所有制是保障社会主义制度的前提，但应该积极探索集体土地所有制的多种实现形式，这是符合政治制度和成本最小的改革路径。
首先应设立村民代表大会作为行使集体土地所有权的代表，防止村民委员会掌控权力滋生腐败。此外为了使每个农民都获得土地权益，应创新一种使农村共同体的个体成员能够行使其产权的土地集体所有制实现形式。十八届三中全会指出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”据此可以考虑建立农民土地股份合作制，将承包经营权股份化，成立土地股份合作社。将农民承包经营权转变为农民持有的集体土地份额，由此使集体土地所有权明确界定为农民“按份共有”制，真正赋予集体土地所有者拥有选择自己财产代理人的权利。通过土地股份化，将集体土地所有权利益以股份方式量化到该集体成员。这种集体产权新的实现形式有效地保证农民在土地流转中的收益份额，土地权利和资产的划分不断明晰，土地产权的所有者逐步具体化。
（二）保障农村土地规范、有序流转，实现农地适度规模经营
土地规模经营有利于大型机械农田作业、生产成本低、形成土地产出的规模效益，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。但通过农地流转方式集中农地进行规模经营，应当与我国社会经济发展的阶段相适应。规模经营是资本密集型生产，排斥劳动力，我国农民人口占总人口的比重大，人多地少，考虑到农村居民的社会保障等问题，决定了我们只能实现农业适度规模经营。在土地流转时，加强对农民的引导和对流转方的监督检查，对于资本下乡要慎之又慎，避免出现以租代征等问题，强化土地用途管制，保护耕地和粮食安全。 （三）改革征地制度
提高被征地农民原有的生活水平应作为征地制度改革的第一个基本原则。关于征地制度改革，中共中央十七届三中全会《中共中央关于推进农民改革发展若干重大问题的决定》提到三点：第一是改革征地制度，严格界定公益性和经营性的建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地制度，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。第二是逐步建设城乡统一的建设用地。结束农民集体土地财产权上存在的“所有制歧视”状态。对于征地制度改革，应当采取如下措施：
1.缩小征地范围，提高补偿标准。我国《土地管理法》、《物权法》都明确规定：国家为公共利益的需要，可依法对土地实行征收。因此只有在基于公共利益的时候，国家才动用征收权。非公益性的商业性项目，应由市场来解决，让开发商与农民直接谈判，但是前提是不得突破城镇建设的规划。
提高补偿标准是真正保护农民权益的体现，实现同地同价原则。在《土地管理法》草案中删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3 年平均年产值的30 倍的内容，并在现行第47 条规定的土地补偿、安置补助和青苗地上附着物补偿的基础上，把村民的住宅从地上附着物中单列出来，并新加了社会保障的补偿等内容。
2.建立合理的征地补偿和利益分享机制。为了实现农村社会的稳定、长久发展，征用农民集体土地时，可以给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，或者把一定比例的物业或房产给予农民集体，由农民出租或经营;土地征收的大部分收益应该以股份的形式分配给集体经济组织的成员。
3.在征地过程中要充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权，逐步建立完善征地补偿争议的救济机制。为防止土地管理部门和村委会在征收及补偿等有关问题谈判中损害农民权益，滋生腐败，可以采取让农户选派代表直接参加谈判。对不服土地征收过程中的补偿标准等问题时，被征收土地农民及其集体有提起行政诉讼的权利。
4.集体建设用地直接入市，建立城乡统一的建设用地市场。为了实现农村集体土地与国有土地“同地同价”，应该允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，建立起城乡统一的建设用地市场。
