境外在华社会组织的扶贫工作探究
一、境外在华社会组织扶贫工作的概况
近年来，全球化的进程日益加速，国际非政府组织逐渐成为世界各国治理舞台上重要的行为主体之一。上世纪80年代以来，随着中国改革开放的深化，境外公益性社会组织在我国迅速涌现，并在赈灾、教育、卫生、环境保护和扶助贫困等诸多公益领域对中国提供援助。据不完全统计，至2012年6月至少有6000家国际非政府组织进入中国，无论从规模上还是作用上，境外公益性社会组织都已成为我国社会发展的一支重要力量。
我国作为世界贫困人口第二的发展中国家，扶贫减贫工作一直是地方治理的重要方面，但一直以来我国的贫困问题都不容乐观。一方面，返贫人口抵消扶贫成果，使绝对贫困人口的减少速度趋缓；另一方面，扶贫成本增加，脱贫速度减慢，使贫困群体与一般群体的社会差距拉大，其弱势地位更加突出。我国于2001 年发表了《中国 NGO 反贫困北京宣言》，首次肯定非政府组织在解决我国贫困问题上的作用，发出“引导非政府组织广泛参与扶贫”的呼声。目前，除了我国本土的社会组织，越来越多的国际社会组织在我国的贫困开发事业中扮演着重要角色，他们为改善我国部分地区贫困落后的状态以及促进其经济社会的全面发展作出了一定的贡献。
二、境外在华社会组织扶贫工作的成效
在扶贫领域，至2006年，有50余个境外社会组织从不同角度参与了中国的贫困救助工作，有近30个组织用于中国扶贫的无偿资金达到年均2亿多美元。其中，具有较大影响力的有世界宣明会、爱德华基金会、香港乐施会、福特基金会、英国救助儿童会、国际行动救助等。
（一）成功案例展示
1.国际小母牛――授人以渔，礼品传递
国际小母牛组织，1942年成立，由其创始人丹?威斯特提出的理念“赠人牛奶，不如助人养牛”而得名，是一个全球性的从事扶贫和乡村发展的非营利机构，也是最早进入中国的为数不多的国际非政府组织之一。从1985年至2010年6月底，小母牛中国项目先后在中国16个省市区的116个县实施项目126个，有75724个贫困农户通过“小母牛”脱贫或致富。
小母牛中国项目是“一个参与性的以社区为基础的乡村发展机构”，其运作模式主要有独立援助、项目合作和对象互助三种。国际小母牛组织最初是以礼品传递的方式来进行社会救助，即“小母牛”以最直接的方式向贫困人群独立地提供牛羊等牲畜类的物质援助，再由这些农户把牲畜成熟后所产的幼仔以礼品的形式赠送给其他贫困农户。独立援助的扶贫模式不仅投入小收益大，能够及时有效地改善贫困人口的生活水平；而且，“礼品传递”作为小母牛项目的最大特色，体现并扩散着自力更生和互助脱贫的价值理念，增强了扶贫减贫的可持续性。与此同时，小母牛组织与政府部门、企业和本土社会组织在资金供给、项目运作、管理经验和发展理念上积极交流与合作。在新合作项目的前期准备中，“小母牛”会用至少一年的时间对合作方进行能力培训，并通过培训促进沟通，使双方的信任关系成熟化。此外，脱贫的参与性还体现在其对象互助的扶贫方式中。互助组一般由15-25户农户组成，在小母牛工作人员的引导下，通过识别共同的价值观、接受个人领导力培训、村级调查、项目规划等程序，实现组内成员的互助和组间互助，提高了救助的效率和质量。
2.香港乐施会――权利为本，助人自助
香港乐施会于1976年由一群关注贫困问题的志愿者成立，1988年注册成为独立的扶贫、发展和救援机构。从1991年至2005年，乐施会在我国27个省市开展赈灾与扶贫发展工作，资金总额投入近3亿元人民币，受益群体主要是边远山区的贫困农户、少数民族、妇女和儿童等。
香港乐施会的中国扶贫项目主要采取赋权模式，即乐施会不仅仅把贫困人口的基本权利直接赋予他们，而且通过一套相对完善的实现机制来保障这些权力的获得，更加强调基本权利的可实现性。以乐施会在云南禄劝修建医务室的扶贫项目为例，工作人员通过组织村民讨论和表决来确定医务室该建在哪儿、怎么建、建了谁来管、怎么管等一系列具体问题，如果有分歧就进行多次辩论或以投票方式解决。之后，村民投票选出医务室项目建设小组，其职责为组织村民出工出劳以及进行相关的监督工作。在医务室建成后，乐施会工作人员通过组织村民召开会议来制定管理制度、选举管理经营者，并确定一系列的服务规章。在我国的扶贫开发中，香港乐施会积极实施参与式的扶贫项目以及“以权为本”的扶贫策略，以求建立一种把尽可能多的人动员起来的制度环境，用一种机制和一种精神来维系其救助工程的运行。
3.世界宣明会――儿童为本，区域扶贫
世界宣明会最初由美国人卜皮尔为援助朝鲜战争的孤儿而创立；如今作为一个全球性的社会组织，宣明会以儿童援助为主、社区发展为辅，支持着近100个国家的四千五百多个活动项目。1982年，世界宣明会参与青海水灾救援工作，并由此逐渐扎根中国。2011年度，宣明会在我国17个省、市、自治区共资助儿童85300个，建设“儿童为本区域发展”项目38个，总项目累计支出达2624亿元（世界宣明会?中国 2012年度年报）。
世界宣明会采用以“代表童”为纽带的扶贫模式，在海外资助人与代表童之间建立一对一的联络关系，并将筹集的善款用于整个社区的综合发展项目。宣明会对于对接式扶贫的操作有着不同于其他社会组织的创新理念，即只有所在社区的状况有了综合的改善，贫困儿童的状况才能有质的变化。以永胜项目来说，在1997年至2006年的十年里，宣明会在4个试点挑选了数名2-12岁的贫困儿童，并以此为桥梁，为永胜引进资金3000余万元人民币，除了针对儿童开展爱心计划、学校及教学设施配备、营养餐、儿童紧急医疗、疫苗接种等项目外，更多的资金用于文教、医疗、农村基建、生态保护与建设、妇女发展和弱势人群关顾等综合扶贫项目，在救助资金的筹集上实现了可持续性。 （二）扶贫模式优势
1.对地方政府扶贫工作的补充
在地方扶贫减贫的实践中，境外社会组织逐渐成为新的社会治理因子，与当地政府形成分工性和互补性的合作。一方面，境外社会组织承担了政府无法承担的社会职责：政府职能主要在于提供宏观的政策制定和公共服务，而境外社会组织则主要提供微观的面向社区或面向贫困群体及个人的公共服务。另一方面，国际社会组织承担了政府没有承担的社会职责，如落实扶贫对象的主体性和积极性，以及增强扶贫工程的持续性等。
从扶贫对象的主体性来看，政府往往把扶贫工作当做政绩来完成，把贫困者当做脱贫的工具而并非主体，经常性地不经过必要的沟通和交流就将扶贫工程强加给贫困者，使其处于一种被动境地。表面上看，贫困者只是没有参与政策制定，但本质上，这种低参与度使扶贫工程远离贫困者的实际需求，贫困者的低理解度和低回应度增加了脱贫的难度。相比之下，境外社会组织的加入缓解了这种不良现象。以重视权利落实的香港乐施会为典型代表，众多境外社会组织强调自身的“协调者”角色，拒绝把贫困人群作为消极或被动的受助者，而是把他们作为发展的主体，相信他们有自我发展的能力和愿望，并且把扶贫工程看做提高其自我发展能力，实现其自我发展愿望的载体和手段。
从扶贫对象的积极性来看，“等、靠、要”的思维模式是政府进行扶贫减贫工作的主要障碍之一。贫困者消极脱贫的形成原因主要有两个方面。一是不敢行动。贫困虽然表现为一种经济条件，但由于长期掌握极其有限的资源，贫困者出于对现状的无奈，不敢冒着风险，通过动用眼前的生活资源来改善他们的生活，久而久之形成了特定的受助文化。二是不能行动。根据贫困者的经验，贫困程度越严重，自我脱贫能力越低，政府的扶贫力度就会越大，在他们没有能力通过自我发展来获取资源的情况下，为了得到更多的扶贫资源，消极脱贫便成为了较优选择。在实践中，境外社会组织的介入，不仅为贫困者引入了大量的资金、技术资源，使其“能够行动”；更重要的是引入了互帮互助和自力更生的价值理念，让其“敢于行动”。由此贫困者不仅提高了自我发展的能力，而且在社区精神的影响下，在境外社会组织的支持下，不会再感到自己在孤军奋战，增强了贫困者自我脱贫的动力。另外，受境外社会组织新型扶贫模式的引导，贫困者在精神上先一步脱贫：以国际小母牛组织为典型代表，“礼品传递”和“对象互助”都使贫困者在自助的同时感受着助人的满足感，使其得到了原本应有的尊严，提高了贫困者脱贫致富的积极性，从更深层次上减少了返贫的概率。
从扶贫工程的持续性来看，在我国，审核官员的政绩通常只考察官员在任时各项目的兴建，而忽略掉项目的后期运营效果，这导致扶贫工程也存在“来也匆匆，去也匆匆”的问题，长期效果远不能比即时效果。另外，扶贫过程中政府往往只注重输血而忽视造血，治标不治本，很难使扶贫工程可持续发展。境外社会组织则可以很好地补充这两点缺陷。首先，大多数社会组织在贫困地的存在和开发是长期性的，客观上为扶贫工程的长期运作提供了保证。其次，境外社会组织在造血方面作用突出：不论是技术能力的培训和文化氛围的搭建，还是制度环境的营造和本土组织的培育，都在不同程度上提高了扶贫工程的可持续性。
2.对本土社会组织扶贫工作的带动
在参与我国扶贫开发工作的境外社会组织中，很多组织在运营方面具有世界水准，针对我国本土社会组织在资金管理和项目管理等方面存在的诸多问题，境外在华社会组织的制度建设和工作经验具有重要的借鉴意义。
在资金筹集和使用方面，由于我国曾发生多起挪用善款等负面事件，民众已逐渐失去对部分社会组织的信任。本土社会组织在资金使用方面屡遭质疑，常态性的筹款工作也长期无法有效开展。相比而言，境外在华社会组织则大多采用更灵活的筹款方式和更谨慎的用款程序，取得了显著的成效。以世界宣明会为例，宣明会将“一对一”和“多对多”两种扶贫模式有机地结合起来，使善款在筹集和使用方面达到最优状态。“一对一”，即捐助人和代表童之间的一一对应关系，代表童知道有个远方的捐助人在关心他的学习生活情况，而捐助人也能够将自己的捐赠行为与一个孩子的成长相关联。这种模式将扶贫行为具体化，满足了捐助人的成就感，有效推动了宣明会捐款数量的持续性增长。“多对多”是指捐助人不是唯一的帮助者，宣明会的各资助办、中国办和众多基层项目成员都是扶贫减贫的帮助者，同时，代表童也不是唯一的收益人，其所在区域的非代表童及社区的其他成员都是潜在的受益者。宣明会这种以“一对一”为核心的捐助人与受益人的互动和以“多对多”为主的资金使用方式使筹款与效用均趋于最大化，此外，资助人与资助办之间，资助办与国家办之间，国家办与区域办、项目点之间形成机构内部的多重监控，将资金走向时时置于监督之下。这种“哑铃式”的资金管理模式对本土社会组织的筹资用资工作有着重要的带动作用。
在项目管理方面，我国本土社会组织大多缺少科学合理的组织结构，一定意义上导致了项目管理在严谨性和透明度上的不足。境外社会组织在这方面有较大优势。例如，香港乐施会的项目管理流程一般为：确定需求及目标群体→项目建议书评审→预算复核→批核→物资的派发→监管→探访受助区以确保受助者获发救援物资→项目审计→项目关闭，其严谨性使每一笔钱都能够得到合理妥善运用，发挥最大的效用。此外，三重审核的管理构架以及出版刊物和大众传媒的宣传机制都使其项目运营具有较高的规范性和开放性，确保了项目基金能够充分发挥应有的经济效益和社会效益。
三、境外在华社会组织扶贫工作的挑战
尽管境外在华社会组织凭借其先进的思维模式和运营模式，对我国部分地区的反贫困开发工程做出了突出的贡献，但其海外性的标签也同样为其带来异样的目光和生存的挑战。
（一）积极作用受限
据有关统计数字显示，国际非政府组织在华开展活动时最头疼的问题有政府法律政策的限制、人力资源的匮乏、文化交流的沟通障碍、无法满足服务群体的需求以及组织内部的管理问题等等，其中，法律政策的限制比重最高，占38.3%，前三项占到近80%的比重。 就法律政策而言，我国有关境外在华社会组织的立法较为零散，内容缺失严重。使这些组织不得不在模糊的框架里开展救助活动，对触犯边界的畏惧心理一定程度上影响到其开展救助活动的积极性和灵活性。另外，境外在华社会组织与中国政治环境较低的融合度使其在招募项目执行人员和进行项目运营沟通等过程中存在较大难度。
（二）消极作用偶发
境外在华社会组织不仅是在我国开展救助工作的非政府组织，同时也是国际政治环境中的重要成员。一方面，历史上存在西方国家利用社会组织进行对外渗透和对外扩张的先例，如格鲁吉亚的“玫瑰革命”、乌克兰的“橙色革命”、吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”等，虽然各个国家存在内在的政治、经济、社会诱因，但西方社会组织无疑起了推波助澜和核心领导作用。另一方面，个别境外在华社会组织也实施过破坏我国主权的不法行为。事实上，被西方称为“喇嘛革命”的“314事件”，其幕后的资金支持者就是美国国家民主基金会和非政府组织自由之家等社会组织。
境外社会组织可能会带来的负面作用不得不使中国政府对入境的各个社会组织普遍持警惕的态度，在政策上和实践中更倾向于以保守的态度对待这些组织的救助活动，客观上给那些真正致力于援助我国贫困地区的境外社会组织设立了障碍。
四、境外在华社会组织扶贫工作的前路
（一）积极作用最大化
对于境外在华社会组织来说，努力寻找和地方政府部门的利益合作点，尽量与地方的治理规则和人际文化相磨合，可以有效提高扶贫项目的本土适应性，增强组织的生存发展能力。对于我国政府来说，除了借鉴境外在华社会组织的扶贫经验外，建立境外在华社会组织的管理体系是迫在眉睫的。加强法制建设，完善境外社会组织的登记制度、运行制度和监督制度有利于最大限度的发挥境外社会组织对我国经济社会发展的积极作用。类似地，本土社会组织不仅需要借鉴境外组织的扶贫开发模式和项目管理经验，提高治理地方贫困的能力；更加需要加强国际交流和合作，发挥自身在国际环境中的独特优势和作用，努力发展成为能与国际大型非政府组织竞争的成熟机构。
（二）消极作用最小化
针对境外个别社会组织可能带来的负面作用，我国政府应做到在大胆与其进行交流合作的过程中保持基本的警惕。与此同时，完善国内的法律法规，消除对境外社会组织的管理漏洞；建立统一的评估体系，防止其进行借扶贫援助的幌子而损害我国国家利益的一切行为。
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