高校外籍教师管理制度变迁轨迹及特征研究
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0234-03
一、我国普通高校外教管理制度变迁的轨迹
（一）鸦片战争至民国初年
1840年，鸦片战争的大炮轰开了中国闭关锁国多年的国门。清朝领导阶层的一些开明之士为了维护封建统治而倡导和主持了一场自强改革运动“洋务运动”。洋务派主张“师夷长技以制夷”，即先学习外国人的技术，再利用西方的先进技术打败他们。19世纪中下期，洋务派创办了新式学校，聘请洋教习，选送留学生出国深造，培养了一批翻译、军事和科技人才。
“京师同文馆”是洋务派创办的最具代表性的新式学堂，而聘用外籍人员来我国任教在我国官办院校中尚属首例。到20世纪初时，全国各省都开始聘请“洋教习”，为了方便管理，清政府还颁布了在全国各省通用的聘用外国教员合同样本。该合同包括19条教学管理条例以及聘期、薪资、违约、续约等条款。这份合同明确了外国教员的工作任务，严格了外籍教师的管理。其中一些条例及管理办法一直延续到今日，为当代高校所采纳[1]。
（二）民国初年至新中国成立前
民国初年，大批清末出国深造的留学生纷纷回国，给中国教育注入了一股新鲜的血液，越来越多的中国人开始主张聘请教员时以中国人优先，不过分依赖外国教员，以期中国教育之独立。
以北京大学为例，1917年蔡培出任北京大学校长后，改革学科分类和课程设置，在北京大学开设14个系，其中包括四个外文系。在师资聘请方面，秉承以中国人为主，外国人为辅的理念，聘请国内知名且与时俱进的中国教师占多数，聘请学有所长的外籍教师占少数，并聘请一批赴海外学习、学有所成的“海归”人士到北京大学任教。到1949年为止，共有近百名外教在北京大学任教，其中一半以上从事外语语言教学。据资料显示，北京大学创建初期，许多教材皆采用西方教科书，这使得学校十分重视外语教学，规定外语为必修课程，也掀起了学生学习外语的热情。而外籍教师在语言上的独特优势，也使得聘请外籍教师成为北京大学的一贯传统。此外，还有许多外教在物理、生物、地质等专业科系任教，推动了北京大学教学水平、科研水平的提高，为我国自然科学和社会科学的发展做出了重要贡献。
（三）新中国成立后至今
二战以后，世界格局发生剧烈变化，形成以美、苏为代表的两大社会阵营。新中国成立后，只有苏联、蒙古、南斯拉夫、朝鲜等社会主义国家与中国建交。此后，印度、巴基斯坦、瑞典、瑞士、奥地利也陆续和中国建交，而唯美国马首是瞻的西方国家大都不承认中华人民共和国，极力打压、封锁、孤立中国，妄图将新生政权扼杀在摇篮里。面对当时的国际形势，为了更好地开展对外关系，中国高校开始引进建交国的外籍教师，来华教授语言以及传授专业知识及技能。考虑到当时社会主义“老大哥”苏联的经济、军事、科技实力最强，中国从苏联引进了一大批优秀的文史、哲学、经济、数理化专家，为新中国成立初期的迅速发展发挥了举足轻重的作用。这一时期，我国不仅聘请大量苏联专家到华任教，还学习苏联先进的科研成果、模仿苏联高等教育体制，全面学习“苏联模式”。但是苏联专家的聘期大多数是1至3年不等的短期聘期，虽然苏联专家在培养青年教师和学生上付出了巨大努力，做出了巨大贡献，但是很难形成长期的、系统的教学规划。
“文革”之后，百业待兴。党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平做出“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的指示后，中共中央、国务院于1983年8月24日做出《关于引进外国智力以利四化建设的决定》，把广开渠道、采用各种方式引进外国智力作为加速实现现代化的一项重要战略方针[2]。从此，引进外国智力成为一项长期工程，聘请外籍专家和教师的人数也逐年增加，达到空前规模。可由于国家财力有限，高校只能聘请少量优秀的外籍专家和教师来华任教，学校利用这有限的资源积极培养了一批教学骨干，努力把外籍专家和教师的专业知识和教学经验学到手，以达到资源利用的最大化。进入20世纪80年代中后期，随着我国国力的日渐增强，高校的教师队伍不断壮大，教学水平与科研能力也不断提高。在这种时代背景下，国家适时调整了聘请外教的政策，放宽聘期限制，聘请以新兴、交叉学科为主的外籍专家、学者，实现了从聘请普通语言教师到聘请国际知名专家的大跨越，翻开了从引进外国先进智力到中外联合培养、合作研究的新篇章。
二、我国普通高校外教管理制度变迁的特征
（一）我国普通高校外教管理制度变迁的主体是国家
政府是体制改革的主体，在整个制度变迁过程中，政府应该是最主要的、最大的制度供给者和制度变迁路径选择的决策者[3]。这也就是说政府被认为是理智的，它可以全面考虑到本国在各方面成文以及不成文的规定，最终提供出符合本国国情的制度。在制度的变迁过程中，政府也是变迁路径的决策者。这是因为国家利用其垄断地位向社会提供制度这一公共产品，政府可以利用国家强制力进行制度变迁并达到规模效益。从我国已走过的几十年的改革历程看，不论是强制性的制度变迁，还是诱致性制度变迁，都必须通过政府的强制推广才能得以实施，这也就是说，政府在制度变迁中具有其他任何行为主体所不具有的优势[4]。
我国外籍教师管理制度变迁也不例外，从20世纪初，全国各省都开始聘请“洋教习”，为了方便管理，清政府还颁布了在全国各省通用的聘用外国教员合同样本，实质上就是“政府垄断体制”，聘请经费也大部分来自政府，政府教育部门掌握外籍教师资源、依靠行政命令分配外籍教师资源，将“洋教习”作为“公共产品”提供给高校。但是随着时间的推移，我国经济实力的不断增强，尤其是新中国成立后，我国急需大量外籍专家、教师，仅依靠政府引进外籍教师提供给高校的这种制度逐渐满足不了日益增加的需要，跟不上时代的发展。因此，聘请外教制度改为由各高校向上级主管部门申报下一学年的聘请外教计划，并向上级说明所需招聘的人数、专业、期限等。然后由主管部门对各高校的学年聘请计划进行审核，提出审核意见并上报国家外国专家局。虽然高校可以自主提出聘请专家的专业和人数，但是仍需向国家外专局申报，国家仍然是外籍教师管理制度变迁的主体，下一步的变革仍要取决于国家的政策。 目前，以习近平总书记为首的新一届领导班子展开了大刀阔斧的改革，而“简政放权”就是政府众多改革项目中的重要一项。我国政府虽然有意要简政放权，但大多数政策还是更倾向于经济方面，国务院近两年砍掉408项行政审批事项三成事关经济[6]，而文化教育方面的改革只占总体的百分之七都不到。这是因为，在目前经济形势压力很大的背景下，简政放权是为了通过改革来促进经济的发展，所以前期放权领域也都集中在经济领域，但是随着经济的发展，相信未来我国政府在教育领域，尤其是高等教育方面会对外籍教师的管理政策上有所放松，如下放“聘请外国文教专家单位资格”认可制度，降低引入门槛、缩减审批周期，以便更好地发挥市场的竞争优势，吸引更多的优秀外籍人才为我国所用，让更多教育机构的师资需求得到满足[5]。
（二）我国外籍教师管理制度变迁的目标是制度创新
制度创新是我国外籍教师管理制度变迁的目标。制度创新是指社会规范体系的选择、创造、新建和优化的统称，包括制度的调整、完善、改革和更替等[7]144。制度创新的原动力在于：作为国家和社会主体的个人、社团和政府都企图在这一过程中减少实施成本和摩擦成本，从宏观上谋取经济、政治和社会的最大收益，从微观上对不同主体的行动空间及其权利、义务和具体责任进行界定，有效约束主体行为，缓解社会利益冲突[7]145。我国外籍教师管理制度变迁的轨迹正体现了制度的创新。从最初的“京师同文馆”聘请洋教习，我国政府制定聘请合同，规定教学管理条例以及聘期、薪资、违约、续约等条款，不仅明确了外国教员的工作任务，也规定了外籍教员的权利和义务。再到民国初期聘请外籍教师，我国政府不仅在原有的聘请、管理制度上继续聘请外籍教师讲授语言，而且也适当地聘请一些外籍教师教授自然科学，从原来的单纯依靠外籍教师教授外语，发展到以本国教师为主，外籍教师为辅的新局面，努力培养高校自己的教学骨干把外籍教师好的教学方法和语言特长学为己用。再看新中国成立后我国的引智工程，我国经历了从人才到体制都引进苏联的全面模仿和学习“苏联模式”的阶段，但是实践向我们证明了盲目学习、照搬照抄的引用别人的模式不一定就是最适合自己的，所以我国又走向了面向世界全面引进各国专家名师的新阶段，更是把单纯地引进外籍教师发展到中外联合培养、合作研究的新高度。我国外籍教师的管理制度一直在不断地随着时代的发展而发展，制度创新就是要不断改革效率不高的、不能满足社会需要的、不利于高校外籍教师发展的旧制度，创造出一个更高效、更优化、更能吸引好的社会资源，促进高校引智工作良性协调发展的新制度，减少外籍教师管理制度的实施成本和摩擦成本，节约制度成本，谋取政治、经济、社会利益的最大化。
（三）我国外籍教师管理制度变迁的模式是渐进式强制性制度变迁组合模式
所谓渐进式、强制性制度变迁组合模式，就是强制性制度创新方式加上渐进方式的组合模式。这种组合模式的制度变迁是指在一段较长的时间里占主导地位变迁方式是以政府占主导的强制性制度变迁，但是还存在一些渐进因素：一是制度变迁轨迹是在单一制度上的渐进优化。纵观我国高校外籍教师管理的发展历程，我国的外籍教师管理制度一直是在沿用清政府的聘用外国教员合同，并在此基础上，不断与时俱进地修改、优化、创新这项制度，呈现出在单一制度上的渐进优化。二是高校在国家核心制度下可以针对高校具体情况安排配套制度。随着我国的改革开放，国家做出《关于引进外国智力以利四化建设的决定》，制定了一套引进外国智力的核心制度，所有高校引进外籍专家、学者都必须遵循我国国家教育委员会、国家外国专家局关于印发《高等学校聘请外国文教专家和外籍教师的规定》[8]，但是高校在遵循国家政策规定下，可以根据自己高校的实际情况，制定符合本校实际情况的配套制度，以便管理。三是不断以创新方式提供强制性制度供给以满足制度累增的需要。国家总能根据时代的需要适时调整聘请外教的政策，例如放宽聘期限制、聘请跨学科的外籍专家、学者，从单纯地引进外国先进智力到中外联合培养、合作研究的新篇章。国家提供的强制性制度供给也是为了满足日新月异的制度累增的需要。这种制度变迁模式的优点是相对比较温和，给制度需求主体内生需求一定的时间和空间，也给制度安排一定的调整余地，避免激进式制度变迁带来的制度震荡和破坏，制度作用对象高校和外籍教师也有一定的时间来适应，同时还能减少制度作用对象对新制度的抵制，以及较低的制度安排摩擦成本。
