浅论协商民主与法治社会的建构
党的十八大报告明确提出要“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，四中全会又对社会主义法治体系建设进行了全面部署，标志着随着推进国家治理体系和治理能力现代化被确立为改革总目标，中国改革已经开启了国家治理和社会治理方式的历史性转型。协商民主和法治社会作为社会治理转型的两大战略抓手，有着深刻的内在联系，协商民主不仅是推进社会治理方式现代化的重要方式，也是法治社会建设的重要现实路径。
一、社会治理转型：协商民主与法治社会
改革开放以来，伴随工业化、市场化和全球化进程的加速，中国社会开始了全方位的深刻变革。由此提出的社会生活秩序的重建，以及社会管理体系创新任务的艰巨性和复杂性，在世界范围内都是极其罕见的。社会资源配置方式和社会组织形式的深刻变迁，日益深切地暴露出了成型于计划经济时代的管控型社会管理体制的不适应性，短期化的摆平式维稳也无法再有效控制社会秩序的刚性稳定。实践证明，在社会利益结构日益多样化的今天，不能有效地维护社会成员的合法权益，整合社会多元的利益诉求，社会秩序的稳定性就会持续不断受到社会利益冲突的威胁。同时，不惜代价、不择手段地追求当下的刚性稳定，也必然使社会秩序陷入维稳与维权的对立状态，形成利益受损群体以破坏法治的“闹大”方式来维权、政府以无规则的“摆平”方式来维稳的法治困境。
显然，在市场经济和开放社会的条件下，以开放性的治理结构来包容多元利益诉求，以法治化的治理方式将社会利益冲突纳入理性化解的轨道，已经成为朝着善治方式发展的社会治理方式转型的重大现实课题。正如俞可平提出的那样，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[1]社会管理创新必须适应市场经济、民主政治、多元文化、开放社会的发展大趋势，针对社会利益冲突常态化的新形势，建立健全社会利益冲突的理性协商机制，将社会矛盾、社会冲突的化解纳入制度化协商的框架，实现社会管理从事后应急到常态管理的转变。治理转型是一个全方位、多层次的转型过程。在治理主体或者治理结构上，要努力实现从政府包揽社会管理向政府主导下的社会多元主体合作治理转型，尤其要重视公民参与和社会参与;在治理方式上，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调、更加重视公民自主和社会自治转变;在治理手段上，要从重行政手段、轻法律道德等手段向以法律手段为主转变。
民主是现代社会一种能够有效容纳多元参与的治理方式。党的十六大报告明确提出了“扩大公民有序政治参与”的重要命题，十七大报告更进一步强调要“从各个层次、各个领域扩大公民的有序政治参与”。十八大报告在重申“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”的基础上，强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。这是我们党首次把“协商民主”明确写入党的代表大会的报告，是中国特色社会主义民主政治理论的又一次创新。2014年习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中明确指出，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，做好上情下达、下情上传工作，保证人民依法管理好自己的事务。[2]为此，2015年全国两会前夕，中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对我国的协商民主发展做出了全面的战略部署，预示着协商民主将在我国的政治发展和社会治理中发挥更重大的作用，预示着健全协商民主体系，推进社会治理方式的民主化、协商化将成为社会治理创新的重要内容。
社会解组及社会整合危机，是现代社会变迁过程的普遍现象。在工业化、城市化和市场化带动社会结构急剧分化，引发社会秩序剧烈变动的过程中，几乎所有发达国家都经历过社会碎片化和个体原子化的过程。社会失范、社会解组、社会冲突都意味着转型期是一个社会秩序的重构时代，在旧的社会整合机制逐渐失灵，社会认同基础瓦解，导致传统社会秩序分崩离析的背景下，重建社会的整合机制和社会认同基础，在社会分化和社会分工不断细化的过程中形成能够包容和化解社会冲突的新的社会生活秩序，就成为社会建设和社会管理的核心问题。在现代社会，法律等正式制度构成了维系社会秩序的主要支撑力量，以法律为主干的制度体系，作为约束社会行为的基本规范，成为社会成员相互认同的底线。英国著名法律史学家亨?萨?梅因在总结西方社会结构转型时曾经说过：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”[3]传统社会结构是一种以身份为核心的高度凝固化的社会结构形式，每个人从生下来那一天起就先赋性地获得了自己的身份规定，不同的身份先天地赋有相应的权利、义务及行为准则。现代社会不断增强的流动性与异质性，以及个体社会地位的平等化，决定了不可能再以某种先赋性因素为准则来规范人们的行为，而只能以契约的方式来确定行为主体的权利与义务，以法律体系来规范社会成员的行为，减少社会行为的不确定性因素，使社会行为的理性预期成为可能。
四中全会明确提出了建设法治社会的任务，强调要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。坚持依法治理，就是要使社会建设走上法治化轨道。当前，中国改革发展稳定面临的任务之繁重前所未有，风险挑战之严峻前所未有，人民群众对法治的期待和要求之高前所未有。经过30多年的改革发展历程，经济领域、政治领域、文化领域、社会领域都积累了各种各样的矛盾，在社会分化不断加剧的过程中，各个群体之间各种形式的社会冲突正以前所未有的集中程度和复杂程度涌现出来。面对这样一种全新的社会局面，如果没有一种权威性的社会冲突调节机制，没有一种社会生活共同的刚性底线，社会秩序就不可能形成一种动态的稳定，更不可能步入社会秩序生成、扩展的良性环循轨道。只有全面推进依法治国，全面加强法治社会建设，使全社会牢固树立起对法律的信仰和法治信念，形成政府依法行政、公众依法维权的习惯，才能将各种社会冲突纳入法治轨道，完成社会秩序维护机制和社会治理方式的历史性转型。 二、协商民主：法治社会建构的重要路径
现代社会是一个利益高度分化的社会，追求自身利益的人们彼此之间发生各种形式的利益冲突，是社会生活的常态。要维持社会生活的正常秩序，就必须有社会成员共同认同的社会行为底线，有得到社会成员共同认可的社会关系的调节机制。这种底线和调节机制只能是法律。法治社会是相对于人治社会而言，是法律得到有效执行和普遍信仰的社会生活状态。法治信仰是社会治理法治化的重要标志和重要保障。只有社会成员普遍树立起坚定的法治信仰，法律才会得到自觉遵守和严格执行，法治才有深厚的社会基础和肥沃的成长土壤。法治需要得到崇敬和信仰，但法治的信仰不可能通过简单的灌输来确立，而是需要通过社会生活实践的培育。这其中，公民对公共生活的广泛参与，以及在参与过程中形成公共协商的传统至关重要。
首先，法治的信仰建立在公民对法治的亲近感的基础上，建立在对法治社会所彰显的公平正义的切身感受基础上。公平正义是社会主义法治建设的核心价值追求。没有公平正义，人民群众就无法对法治形成信仰。协商民主实践恰恰为此提供了公众感知社会公正的最有效途径。在传统社会，公众被排除在公共生活之外，单方面地接受法律的强制约束，因而人们对法律基本反应就是唯恐避之不及。只有公众能够通过广泛的协商民主实践，有效地参与公共生活，他们才有可能对现代法治所具有保护公民权利的属性有深刻的感知，才能逐步树立起对法律的信赖，进而形成自己的法治信仰。协商民主弥补了选举民主中多数决原则下赢家通吃的局限和少数人意见、利益被忽视的弊端，更为重要的是，通过广泛的、多层次的民主协商，有利于在国家治理体系中扩大共识，促进社会和谐。协商民主制度，是以“平等包容”、“和而不同”为其重要原则，但是利益的矛盾关系往往使法治社会的公正一般只能做到程序上的形式公正，而不能保证事实上的完全公正，因此，只有在协商民主的过程中，以权利平等为基础，以平等对话、平等讨论、相互理解和包容为前提，用民主协商的方式构建平等的社会关系和良好的政治环境，才能以寻求最大公约数的原则凝聚社会共识，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。正如瓦拉德兹指出的那样，“协商民主能够使人们更好地理解其他参与者的期望、关怀与需要，使人们不断完善自身的人格，学会尊重他人”[4]
其次，法治信仰需要社会行为主体通过经常性的民主协商形成牢固的法治思维。坚定法治信仰必须树立法治思维，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯，形成想问题、作判断、出措施以法为据、以法为尺的思维习惯。这不仅需要政府严格依法行政，学会以法治思维去规范发展、化解矛盾、维护稳定，而且需要全社会普遍形成法律为底线，以法律为判断是非和处理事务的标准的思维习惯，形成依法维护自身权益、依法调节人际关系的行为习惯。四中全会提出，要健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。[5]将社会矛盾纠纷的预防化解纳入法治轨道，是实现法治社会安定有序、和谐发展的长效机制。要增强公民的维权意识和法律观念，改变信访不信法的错误观念和行为，就必须有健全的利益诉求渠道，有健全的利益协商机制。基层的社会冲突，包括诱发上访的事件，往往都是琐碎的利益纠纷，如果能够在社会生活的各个领域广泛建立各种协商民主机制，不仅能够有效地化解利益冲突，而且能够通过引导利益相关者通过协商逐步形成法治思维和法治习惯。法治社会侧重强调的是社会自我管理、自我监督、自我服务、人人参与的社会自治格局。公民除了参与到政治活动之中，还参与到各种社会组织的活动之中。各种参与培育了公民的规则意识，孕育了法治社会的成长基因。因为，法治社会之“法”，即法治社会的规则系统，既包括国家颁布的各类法律法规等正式规则，也包括社会自治组织、团体等制定的自治性规范，还包括各类群体中的地域习惯、商业习惯等发挥调整社会关系作用的无形性规则。[6]
再次，协商民主是健全公正司法的社会监督机制的重要途径。人民群众既是法治建设的受益者，也是法治建设的参与者。公众参与法治社会、法治国家建设的重要方式，是以社会监督的形式为实现司法公正营造良好的社会氛围。为此，就需要搭建公众有效参与的制度平台，让公众参与得到更多的渠道、更坚实的制度保障，让公众意见得到充分表达。在这方面，网络参与所表现出来的在社会监督方面的巨大潜力已为我们提供了有益的启示。据粗略估计，我国中国网民已近6亿人，众多网民以网络论坛、网络社区、网络社团以及网络博客等形式，广泛参与对国家治理和社会事务的讨论，对公共权力进行网络化监督，有力推进了中国特色社会主义民主发展。互联网具有开放性、透明性、互动性、多样性等鲜明特点，能够对促进多元社会主体间的无缝隙交流提供良好的渠道和平台。如果各级地方政府能够适应这样一种协商民主大趋势，积极推进与完善大众网络协商民主制度化构建，建立公共信息及时公开客观发布制度，建立党委、政府与网民平等协商对话制度，同时积极引导网民科学理性参与民主协商和讨论，将会极大地促进法治信仰的确立。
三、推进协商民主的法治化
促进协商民主健康发展的重要保证，是协商民主的法治化。四中全会决定明确指出，“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。以保障人民当家作主为核心，坚持和完善人民代表大会制度，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进社会主义民主政治法治化。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”[7]我国宪法已经对政协的政治协商功能作出了明确规定，强调“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”[8]近几十年来，党和国家先后出台了《中国人民政治协商会议章程》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等旨在规范政协工作的一系列规定。但必须看到，随着协商民主被确立为我国社会主义民主政治的重要实现形式，协商民主的实践领域早已大大超出了政协工作的范围。十八大报告已经提出，要“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”要“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。积极开展基层民主协商。”[9]显然，作为特色社会主义两大重要实现形式之一的协商民主，同之前人民政协的政治协商，无论是协商的范围、协商的内容，还是协商的主体、协商的形式和程序上都发生了很大变化，基层协商民主实践更是创造出了诸如立法听证、民主恳谈、民主听证会制度、民主议事会、工资集体协商以及网络论坛等协商形式，这就迫切需要健全相关法律体系，以适应协商民主广泛、多层、制度化发展。 从实践层面来看，当前有关基层协商民主的程序安排多为粗线条的原则性规定，具体化和规范性的操作层面相对薄弱。在我国的基层民主发展历程中，基层群众自治制度经过长时间的实践探索和不断完善，其制度安排无论是在内涵界定、功能定位还是具体程序设计上都已有一套相对成熟的规则体系。而基层协商民主的制度化发展尚缺乏这种历史沉淀，虽然在实践中涌现了形式多样的、草根性的协商议事等制度模式，但基层协商民主的参与范围如何划定，协商议题如何确定，协商的程序、渠道等是什么以及协商结果如何运用等，这些都没有十分明确的规定，很多探索还是零碎的、不系统的，尤其是对于可能影响协商质量的程序安排多为粗线条式的原则性规定，比如仅仅规定应当有相关群众参与，需要有群众发言和交流的环节等。从某种程度上说，目前的基层协商民主实践还没有找到能够被总结和提炼出来而成为具有普遍的可资借鉴的能够具体化规范化操作的经验和制度，其结果是，基层协商民主的制度化水平低，协商实践具有一定的随意性和不确定性。
概括地讲，协商民主是一种现代公共事务的治理方式。公民以平等的姿态，共同参与公共事务的治理协商，他们通过提出公共事务治理的各种主张及其理由，并在广泛的协商讨论中说服他人或者被他人说服，最终达成共识，从而赋予公共事务决策合法性。显然，社会主义协商民主注重民主的实质，强调在参与讨论和集体反思的过程中尊重各种不同的利益和观点，在达成共识的基础上，形成社会公共事务处理的规则和方法。将协商民主确立为中国特色社会主义民主的重要实现形式，强调协商民主与选举民主具有同等的重要意义，充分体现了社会主义民主的完整性与彻底性，体现了社会主义民主内容与形式的高度统一。事实上，选举只是民主的一个环节，选举之后，公共事务的治理还需要借助于各种形之有效的协商民主实现形式，实现决策民主化、管理民主化、监督民主化。只有在公共事务治理的各个层面、各个环节建立健全协商民主制度体系，才能保证人民群众不仅能够在选举上体现国家主人的地位，而且能够在公共事务的具体治理过程发挥主体性的作用。
推进社会主义协商民主法治化，首先必须对协商民主在立法和行政中的地位做出明确的法律规定。在立法协商方面，目前我国法律对于立法协商的规定过于笼统和模糊，仅规定了“听取各方面意见”等一些原则性规范，缺乏实际操作性规定。为此，需要在各类立法文件中增加立法协商的相关内容，明确立法协商的形式、内容、组织方式及对协商成果的采纳等。在行政协商方面，需要通过法律明确，地方政府和基层社会及自治组织在就地方经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题进行决策前，都必须进行广泛的民主协商，听取各方面的意见建议，把民主协商纳入决策的具体过程，使决策的每一个环节都贯穿协商民主程序，以此集思广益，充分听取各方面的意见，吸纳各方面的智慧，从而将决策的科学化奠定在充分的民主化基础之上。
其次，要大力推进协商民主协商程序的法治化。法治化既是推进协商民主制度化、规范化的重要保障，也是增强协商民主及其成果的权威性的重要前提。而作为一种国家治理方式，协商民主法治化最重要的内涵就是协商民主的过程充分体现程序正义。只有程序合法的协商，才能保证利益的充分表达和整合，才能引导协商的参与者遵从协商民主的规则，在协商的过程中基于公共利益最大化而实现立场、观点、偏好的转变，服从协商民主的结果。相反，如果不能体现程序正义，协商民主最终就会因为协商程序、协商方式的随意性而流于形式。为此，就必须对各个领域、各个层面的协商民主的基本程序，包括协商的方式、协商的范围、协商的步骤、协商结果的运用等做出明确的法律规定。
再次，要大力健全协商民主法治化的保障机制。公众的知情权、参与权、表达权的充分保障，是推进协商民主及其法治化的重要保证。我国的宪法和相关的法律都对公民基本权利，如言论、出版、结社权利，以及在公共事务上的监督权、建议权、批评权等等做出了明确规定。保障这些基本权利的实现，对于促进公民广泛参与各个层面的公共事务治理的民主协商具有重要的现实意义。在现实生活中，公众的参与协商的积极性不足，很重要的根源，就是知情权、参与权、表达权缺乏有效的保障。为此，就必须切实加强政务信息的公开化，使公众能够就自己所关心的公共问题，方便地获取信息，以便自己就相关问题做出正确的判断，发表有见地的意见，共同参与协商。与此同时，要特别加强对利益相关者参与协商权利的保障，这既是避免他们的权益受到相关决策侵害的重要前提，也是调动公众参与协商积极性、主动性的有效保障。
- 上一篇：当代中国生态民主主义思想初探
- 下一篇：中国共产党民主监督中自律与他律的关系
