依法保障我国社会组织参与社会管理的权力
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）21-0033-03
2015年李克强总理在做政府工作报告的时候提出了“深化社会组织管理制度改革，加快行业协会商会与行政机关脱钩。支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业”。说明了党和政府对社会组织的管理的认识上升到了新的高度，简政放权，依法监管是目前我国社会组织建设应有的态度。因此，深刻把握我国社会组织发展的现状、优势，并探寻其法制化建设路径对加快我国实现依法治国有着重要的理论指导意义和现实意义。
一、我国社会组织的发展现状及优势
改革开放以后，由于中国政治体制改革，政策放宽，中国的社会组织发展非常迅速，截至1989年底，全国性的社团发展到1 600个，地方性的社团达到20多万个。1998年10月国务院发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，与此同时，民政部原社会团体管理司改为《民间组织管理局》，社会组织于是成为“社会团体”和“民办非企业单位”“基金会”的统称。自此以后，中国社会组织的规模发展空前壮大，据保守估计，每年都在以10%-15%的速度递增。近几年社会组织数量增长较快，截至2013年底，全国依法登记的社会组织54.7万个，比上年增长9.6%；吸纳社会各类人员就业636.6万人，比上年增加3.8%；形成固定资产1 496.6亿元。在这其中，社会团体28.9万个，基金会3 549个民办非企业单位25.5万个[1]。这些数据只是反映了中国社会组织数量的一部分，在民间还存在着许多因为找不到主管单位或者不符合注册条件的未注册的社会组织，那些占我国社会组织数量的一大部分。由此可以看出，我国社会组织整体实力在不断提升，已经是政府职能转移的重要承接者，而且在参与社会管理中有着其自身独特的优势。
首先，满足社会多元化的需求。政府作为公共产品的提供者，正是因为不能满足人们日益变化的多样化的需求，政府失灵才会出现。而政府这方面的弱点恰恰是社会组织的优势，因为社会组织种类繁多而且来源于基层，能够先于政府了解人民群众的需求，从而更容易获得公众的社会认同感及归属感，提供给人们多元并且与其需要相符合的服务，达到资源有效利用，并且化解社会矛盾的效果。
其次，能够促进政府职能的转变。十八大以来，政府职能转变问题一直是关注的焦点，而社会组织正好能够承接政府的部分职能，政府通过合同外包、公私合作即政府购买的方式，将自身的一部分职能转移给社会组织，“用权力的减法换取市场活力乘法”，不仅有效解决了政府部分职能转变的问题，政府与社会组织的有效合作问题，还有利于解决决策的科学化与专业化。
最后，能够促进和谐社会的构建。目前的社会是一个风险社会，处处都潜伏着危机，各地群体性事件频繁发生，究其原因，主要是管理主体太单一，政府单一的行政手段的管理方式，常引起公众的不满，特别是贫富差距问题、公平正义问题、社会养老保障问题，已经严重影响到了社会稳定。而帮助弱势群体、助残、助老等的一些社会组织通常能够对其关怀备至，促进社会和谐。
二、我国社会组织参与社会管理存在的问题
（一）社会组织行政化色彩比较严重
从历史发展的角度来看，我国的社会组织大体可以分为两类。一类是新中国成立初期经过清理整顿被保留下来的，另一类则是随着经济社会的发展逐渐建立的，这些新成立的社会组织中有相当一部分是由政府部门创建并接受政府主导的，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的社会组织[2]。政府对于这些社会组织的主导作用，一是源自“挂靠制”，即行政机关作为主管机关必须对社会组织负政治领导责任；二是源自“变形记”，即许多行业的管理和服务类社会组织直接脱胎于行政体制改革中裁并缩编的机构，因而与原有的或新设的政府管理部门保有密切的关系；三是源自“赘生法”，即政府部门在应对新的治理难题或新增的管理功能时有意培植和培育了相关的社会组织[3]。另外，社会组织中的很多领导都由政府机关的官员担任，这样的话，他们可能会将管理政府机关模式带入社会组织中，而这种管理模式实际上并不适合社会组织从而导致社会组织带有浓厚的行政色彩，对政府的依赖性较强，自治程度较低，也正是这种行政化的倾向，导致了我国现行立法中的种种问题。
（二）公众信任度不高
首先，由于社会组织的行政化色彩比较严重，公众常常认为其是政府的“派生机构”，遇到问题的时候，通常不能真正为人民谋利益，导致公众对其信任度不高。比如，2014年泰州环境公益诉讼案中，由于泰兴的六家化工企业将废酸委托给没有资质的公司和个人处理，导致废酸直接被倒入河中，引起当地的环境污染，泰州的社会组织环保联合会作为公益组织，提起公益诉讼。在这过程中，由于其领导和成员都来自我国政府行政机关，而被认为不具有公益诉讼的资格。
其次，社会组织本身“志愿失灵”，因为，社会组织本身是非营利性的，但是，现在很多社会组织却成了牟取个人私利的经济集团，志愿精神极度缺乏，比如郭美美事件。因为社会组织发展的很多资金来源是社会公众的捐助，一旦公众对其失去信任，其便失去了开展社会服务的一部分资金，无疑不会获得长远的发展。
（三）监督管理不到位
首先，社会公众和新闻媒体作为监督的主体之一，并没有充分发挥其应有的作用。主要原因是一方面社会公众和新闻媒体监督意识还很薄弱，公民政治参与的热情普遍不高；另一方面是因为社会组织的信息公开程度还不够，公众对各类社会组织的服务范围、机构信息都缺乏基本的了解，社会组织并没有做到让权力在阳光下运行，特别是财务方面的信息披露机制还不完善、公民缺乏监督的渠道等等。 其次，我国对社会组织的管理实行的是双重管理体制，不仅需要登记机关还需要主管单位。一方面，一些社会组织经常忙于找主管单位而没有发挥其应有的作用，有的甚至采用了商业注册的方法，合法地位没有得到官方保证，社会活动自然也不会那么顺利。李克强总理对2014年政府工作回顾时提到：“在创新社会治理方面，政府在大力推进依法行政，加强城乡社区建设，行业协会商会等四类社会组织实现直接登记。”但是，这是远远不够的，仍然有很多社会组织由于“不合法”而难以迸发其应有的活力；另一方面，主管单位和登记机关对社会组织存在着过度监督和管理的现象，对其管制和约束太多，培育扶持太少，社会组织的生存发展可谓是举步维艰。
（四）立法体系不完善
首先，立法层次比较低。目前，我国对于社会组织立的相关规范比如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》都是行政性质的或者只是地方性立法，一方面，地方性质的行政法可能多带有地方的局限性，不能适用于所有的社会组织，这样一来，就难以对社会组织进行整体、统一的监管；另一方面，由于规范往往是由相关的行政机关制定的，可能会造成其对社会组织干预太严重的现象，社会组织就难以获得独立的发展。
其次，社会组织的法律地位没有得到明确的保障。因为社会组织的成立是否直接由主管部门和登记机关直接决定的，法律地位没有保障，即使社会组织对这种决定不服，也没有办法与之抗衡。即使成立了，也没有获得其应有的法律主体应该有的权力，当行政机关对其进行过度干涉的时候，社会组织并没有相应的权力与之抗衡，从而也是其独立性丧失的原因。
最后，相应的问责制度还不完善。社会组织本来是本着“志愿”的性质为社会提供公共服务的，但是，仍然有很多社会组织还存在着为了一己私利滥用资金的现象。它的这种违规行为，引起了公众的不满。而国内外大量实例表明，仅仅依靠社会组织的自律还不能有效防止违法违规行为的出现[4]。究其原因，除了内部自律不够，外部监督不到位之外，问责主体太单一也是主要的原因之一。虽然政府是社会组织管理中主要的问责主体，但是对其要么不闻不问，要么就是管太多，而利益相关者（社会捐赠者、公众、媒体等）的多元主体问责制度还不完善，给了社会组织违规的机会。
三、依法保障我国社会组织参与社会管理权力的路径
总的来看，我国社会组织法制建设中还存在着许多问题，党的十八大以来，党和中央一直都在提倡“依法治国”，因此要推动社会的健康发展，也必须通过法制来规制社会组织与国家及民众的关系，给社会组织留足空间，依法对其进行监管，构建良好的制度环境，才能从真正意义上实现依法治国。
（一）政府进一步简政放权，给社会留足空间
我国社会组织行政化色彩太严重，对政府的依赖性太强，其主要原因就在于政社不分的体制，政府在转换职能、简政放权的过程中，以行政手段组建民间社会组织来承接，因而，要干预它们的人事安排日常管理和业务活动[5]。但是，随着社会主义市场经济体制的不断加强，政府管不好、不能管的事情越来越多，政府应该给社会组织留足空间，权力下放势在必行。一方面人事上不再任命政府机关人员担任要职，给予社会组织自己招聘或者推选组织领导的权力。而且，应该鼓励高校毕业大学生积极主动地参与到社会组织的工作中去，提升社会组织队伍的专业性和年轻化；另一方面，在财政上，要主动鼓励社会组织自己从社会上寻找资金，在对提高社会组织信任度方面，政府应该给予一定的政策支持，使其不仅能脱离靠政府财政支撑的困境，还提升了其独立募集资金的能力，因为“授人以鱼不如授人以渔”。
李克强总理在2015年政府工作报告中指出：“要加大简政放权、放管结合改革力度，建立规范行政审批的管理制度，地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留。”从中，我们可以看出党和国家领导人对政府简政放权的认可，并且也正全力推动这项政策的实施。因为，只有这样，才能增强社会组织的独立性与自治性，才能实现国家与社会的良性互动，才能构建和谐社会。
（二）依法监管，适度问责
首先，必须改革双重管理体制。虽然目前我国已经实现了四类社会组织的直接登记，但是这还不够，要想社会组织健康发展，成立条件这一道坎必须跨得漂亮。十八大中要“形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”，这体现出了中央政府改革社会组织“双重管理”现状的决心，今后社会组织要把企业的管理方法纳入其中，拥有完善的内部治理结构，高效运作、公开透明。社会组织的成立是其为人民服务的前提，没有合法的身份地位和有力的监督体系，社会组织之路必不会长久。
其次，完善相应的问责制度。中国之所以会出现像郭美美事件这样的丑闻，是因为对社会组织服务的问责没有做到位。在这一方面，开创了公益捐款问责先河的曹德旺做得很好。2010年，他通过中国扶贫基金会向云南、贵州等地捐款2亿元，并提出善款必须在半年内发放到位，误差不超过1%的要求。若不合格率超过1%，中国扶贫基金会必须付30倍的赔偿金。这一问责的举动，不仅使善款顺利发放，也大大提升了扶贫基金会的公众信任度。对于问责机制的建立，一方面要完善社会组织信息公开制度，及时向公众披露社会组织内部信息，比如：资金流向、财务报告、年度审计报告等，切实做到对社会组织的监管有法可依、依法办事、违法必究。在确保社会组织自治性、独立性的同时，防止其行为失范、服务失信、管理失控[6]；另一方面，不仅要拓宽利益相关者（社会公众，政府）对社会组织的问责渠道和提升问责意识，还应该建立第三方即与利益相关者相对的“旁观者”评估机制，从而达到外部监督与内部监督的相制衡的效果。而且，可以在法律中明确规定其监督的义务，将社会组织的“图谋私利”之心扼杀在摇篮之中。但是，在这之中应该注意把握问责的程度问题，尽量避免不问责和问责过度的这样两个极端现象的出现。
（三）完善立法体系 首先，明确社会组织的法律地位。目前官方的社会组织包括三大类即社会团体，民办非企业单位和基金会，但是《民法通则》中对法人的规定只涉及了社会团体法人并没有涉及民办非企业单位法人和基金会法人，建议在《民法通则》中增加这两项，在完全意义上保障社会组织的权利[7]。另外，应该制定明确社会组织的自治范围、政府部门对其的监管范围的相关法律，特别是当政府部门监管过度时，社会组织应该采取什么样的法律渠道来维权。
其次，我国现在对社会组织规范的只有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等由行政机关订立的相关法规，并没有上升到法律的层次，所以常常出现违规但不违法的现象，对其惩罚力度也没有司法惩罚那么严重和强制，这就让那些打着公益的名义却在谋取私利的社会组织钻了法律的漏洞。而且，东西部、城乡之间、发达落后地区之间的社会组织发展都不平衡，立法部门应该根据实际情况，量体裁衣，制定符合地方特色的社会组织管理条例。最后，这些所谓的相关性法规都是以前订立的，随着社会主义市场经济的发展，社会组织参与治理的问题也越来越突出，之前的法规在今天已经呈现出了其很大的缺陷，必须对其进行重新立法，及时更新不合时宜的条款条例，特别是在“政府购买，财务状况，税收优惠”等缺漏方面进行明确的法律规定，这样，社会组织才能健康发展。
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