从基辛格的《大外交》看美国制定外交政策的影响因素
中图分类号：D801 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）06-0017-02
长期以来，关于如何定义影响美国外交政策制定的一系列因素，学者们各抒己见。为了更好地分析制定美国外交政策的影响因素，首先需要了解的是美国外交政策的发展历程。随着时代的发展，美国的外交政策也在不断地发展完善，以便更好地为国家利益服务。
一、美国外交政策的发展历程
每个国家的外交政策都有一个发展历程，其中美国的外交政策大致可分为以下三个时期：第一，从1775至1897年间的大陆扩张时期、从1898至1945年间的海外扩张时期和从1946年至今的全球称霸时期。从划分三大时期的标准的角度看，存在着三个具有时代意义的政策口号分别与美国的三个外交时期相对应，一是孤立主义；二是门户开放政策；三是遏制政策。三种不同口号的提出都是为美国的扩张主义服务的。具体说来，孤立主义基本上是大陆扩张时期的指导思想；门户开放政策是海外扩张时期为适应海外扩张的需要而提出的；遏制政策是全球称霸时期为了全球称霸战略制定的，同时也是在资本主义与社会主义两种社会制度对抗的情况下出现的[1]。
在美国的外交史上，政策口号的提出具有极大的随机性，并兼具实用主义性质，根据当时的实际情况和需要，在某一地区或某一时间，决策人往往会给某一口号或政策以不同的解释，以便更好地推行该口号或政策。诸如欧洲均势，对于均势的概念，欧洲各国根据自己本国的实际国情以及发展趋势赋之以自己的解释，按照自己的理解来执行相应的均势外交政策。
二、美国外交政策制定的影响因素
一个国家外交政策的制定基本上是受其国内各因素和国外相关环境的影响，其中国内因素是指影响和制约国家外交政策制定的国家利益、权力等；国外环境是指国外政治、经济和思想意识等诸因素的影响和制约。外交政策的发挥作用需要的正是这些国内外诸因素的合力，但是这种合力如意识形态、舆论媒介的作用本身就具有复杂多变的特性，这使得外交政策的制定者们必须根据自己本国的经济、政治等方面的利益去创造、改变或者适应外部条件，以达到实现本国利益所要求的目的和执行该外交政策的最佳效果。
（一）国家利益的影响与制约
外交政策的制定毋庸置疑是为国家利益服务的。国家利益是指导一个国家外交实践的路标，一国选择执行何种外交政策的实质是国家利益。金特尔森认为美国外交政策的制定总体上追求的是以下四个核心目标，即权力、和平、繁荣和原则[2]，它们构成了美国国家利益的四项基本内涵。
权力是国家利益的首要内涵之一，也是一个国家制定外交政策最基本的目标，同时也是国家保持独立和领土完整的保证。为实现自己威慑侵略他国、捍卫自己所作承诺和国家自我伸张的目标，美国需要权力对其他国家施加一定的影响，进而塑造方便其利益和价值得以实现的国际环境。具体做法是首先通过创建相应的国际机制，以在国家间培育持续稳定的合作。因为国际机制能减少不确定性，降低交易成本，使得国家间的协调和集体行动有了实现的基础。实际上，在全球和各地区，通过制定外交政策和采取的一系列行动，在有关于国际司法、军备控制及其不扩散、经济发展等范围不同、功能各异领域的国际机制建设中，美国发挥了关键的作用。其次是在确保自己能不直接卷入某些战争和冲突的条件下，美国至始扮演着和平掮客的角色，以保持自己维护世界和平的政治角色。比较显著的例子有1973到1975年的中东穿梭外交、1978年的戴维营协议、1995年的代顿协议等，在此美国的外交政策主要是本国领导人运用外交的方式，对事件双方当事人进行调停，最后有关各方达成协议，终止战斗，缔造了和平。
因之权力对应现实主义，所以美国制定的外交政策是以权力为目标，并用均势概念看待国际体系，主要的政策手段包括威慑和联盟作为；而和平则对应于自由国际主义，这决定了美国的和平战略目标是以世界秩序的观念来界定国际体系，以外交为其政策工具。
繁荣的发展程度影响到一个国家的经济福利，美国制定外交政策的浅层次目标是追求繁荣，但实质是把国家经济利益置于最重要的位置。繁荣指涉的是有关美国贸易政策以及美国与那些对它来说主要具有经济意义的国家的总体关系。在繁荣目标上，国际政治经济学为繁荣目标提供了理论依据，而在具体的实践中，美国倡导建立了自由主义的国际经济秩序及其主要机制，如关贸总协定、国际货币基金组织和世界银行，从而加强了它的经济霸权。
原则作为第四个美国制定外交政策的核心目标，涉及美国在世界上所声称的一些具有代表性的价值观、理想和信仰，具体做法是在全球，要求美国制定的外交政策应是致力于推广美国式的生活方式和价值观念，最终实现总统伍德罗?威尔逊所说的“使世界对民主更安全”的社会环境。而且原则深源于美国的民主理想主义，其中所谓的民主理想主义划分成两分支：一是美国例外论，宣称美国不仅仅是国际政治中的又一个行为体，而且是上帝的选民、人权的标石和自由的圣火，美国外交政策有责任、也有权利把美国赖以生存的价值观扩展到全世界；二是民主和平论，民主将使世界更安全，因而要使美国制定的外交政策致力于推进民主，从而以原则服务于诸如和平与权力这样的目标。在原则目标的指导下，通过一定的政治方式，美国制定的外交政策以此在国际体系内谋求实现全球民主。
当这四个目标出现冲突时，美国就要在其中做出选择，决定四个目标中把哪个目标选为优先。关于美国制定外交政策的过程，或者说其外交政策出台的相关国内政治背景，美国学者杰里尔?罗赛蒂曾十分透彻地进行了分析，并指出，美国制定外交决策是一个有着众多行为体参与的过程，在该过程中任一行为体都无法单独控制，其最终形成的政策通常是各个参与者之间进行激烈的讨价还价、夹杂着明争暗斗、最终相互妥协的结果，最为明显的有包括总统、国会、行政机关内部的互动以及其中的非政府因素包括利益集团、新闻媒体和公众舆论等。 （二）国外环境的影响与制约
国际环境的影响和制约可以追溯到美国积极地参与国际秩序时期。基辛格的《大外交》可以很好地说明这一因素对美国外交政策的影响。
首先是对于均势的理解，由于美国与欧洲各国的历史背景，经济发展，政治传承以及文化传统之间的差异，二者对均势的理解，正如前面所述，都是从自己本国的角度出发，以制定符合本国利益发展的所谓均势的外交政策。
从威尔逊通过“十四点原则”想重构国际关系体系但最终失败，我们可以看出，国际局势的变化以及国际参与主体们本身对于外交政策作用理解的不同，间接地影响到一国制定的外交政策的内容与所执行之后产生的效果。
基辛格思想的核心是在实力均衡的基础上，建立稳定的国际秩序，以遏制苏联的不断扩张，保护美国的利益。这是基辛格基于当前两级争霸的国际局势所提出的外交思想，充分考虑了国际环境对本国外交政策的影响。
越南战争表明美国的力量在实现其对外目标上的有效性，以及美国外交政策的任何重新调整都必须反映这一现实。现实的教训使美国意识到世界已进入多极化的局面，因而更应该注意均势外交。均势外交的提出契合了当前国际多级化趋势的发展现实。
现实主义或者说是务实传统，现实与理想的平衡，道德核心仅是提供一种方法，一种思维模式。美国早期的理想主义最终证明必须跟现实结合起来，回到人间。历届的美国总统在制定本国的外交政策时，除了充分考虑到本国的政治意识形态、经济发展水平、民意与民主及其相应的权力、原则等的影响，还要考虑与周边国家的关系，尤其是在世界发生重大事件时，所制定的外交政策有可能会与以往的背道而驰，但是其外交的本质却一直没有改变。
三、美国外交政策思想的实质
美国自建国伊始，就自诩与众不同。在对外政策上形成了两种相互矛盾的态度：一种是在国内，美国使民主政治更趋于完美，以便为他国人民做榜样，并以此作为证明美国价值观优越性的最佳方法；二是在国际上，美国人自认为美国的价值观值得向全世界推广。事实却是，在现今的国际大环境中，各国相互依赖的程度加深，致使美国徘徊在孤立主义与信守承诺之间[3]。
围绕着势力均衡、现实政治、战略目标、地域利益、普世价值观，美国的外交政策把现实与理想结合起来，不断地改变政策的表现形式，以达到推广自己民主、自由、和平的价值观的目的。
美国的外交政策在现实中一次次的碰壁，一次次的重新焕发活力，从最早的十四点原则到越南战争再到海湾战争、伊拉克战争，以及叙利亚的卡扎菲。这些外交政策的本质始终是为了本国的利益与发展。
通过多样化的外交表现形式和与时俱进的外交思想，在分析了国内的权力现状、民情民意和社会经济发展状况，依据一定的民主原则，结合国际的政治经济秩序情况，一切从本国的国家利益出发，制定相应的灵活的外交政策。总言之就是美国制定外交政策的实质就是国家利益。
