政府推动社会企业发展的政策措施:国际经验与中国路径
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）02-0101-07
一、引言
社会企业作为一种独特的组织形式，目前在全球范围内，还不存在统一的概念，使用最广泛的社会企业定义是英国贸工部（DTI）在2004年提出的，即社会企业是“具有某些社会目标的企业，营利主要按照它们的社会目标再投放于其业务本身或所在社区，而非为企业股东和所有人赚取最大利润”[1]（p13）。该定义强调了组织的非营利性和盈余再投资的重要性，这是社会企业区别于商业企业和非营利组织的重要特点。因此，社会企业经常被称为“社会目的企业”，它不是为了营利，也不是为了慈善，而是为了实现社会使命，它的显著特点是兼具社会目的和商业手段。简而言之，社会企业就是“价值引领，市场驱动”[2]。
很多理论都可以用来解释社会企业产生和兴起的原因，其中政府失灵和市场失灵理论是一种有力的解释。政府和市场失灵理论认为，在经济全球化时代，政府难以满足所有公民的需求，自由市场导致了商品的不公平分配。英国学者Roger Spear认为，20世纪90年代，英国新型合作社和互助组织的出现是为了应对政府的住房供给政策失灵、劳动力市场失灵、宏观经济政策失灵导致的高失业率以及地方政府促进社区发展的失灵，但最大的失灵是来自于社会福利体系的失灵。20世纪末，针对市场造成的不平等和经济全球化的挑战，政府和市场都无力单独解决社会问题，社会企业开始兴起，政府以契约制的形式通过社会企业提供公共服务[3]（pp252270）。
社会企业对于弥补政府公共服务不足具有重要作用，双方之间可以实现优势互补。政府在吸纳和分配资源方面比较高效，但在直接提供具体服务时效率不高，社会企业往往比政府更有效。社会企业通常富于创新精神、以市场为导向并且比较专业化。社会企业比政府的成本更低，为员工和所在社区创造机会，赢得公众的信任。面对多变的市场需求，社会企业更容易调整自己以适应市场竞争。因此，社会企业提供了市场和政府都不愿或不能提供的服务，能够帮助政府实现公共服务的政策目标，推进公共服务的改革进程。
由于社会企业具有公益性、服务性和非政治性的特点，在面临复杂社会问题的背景下，各国政府普遍重视推动社会企业的发展。相对于商业企业，政府对社会企业的支持程度更高，这主要是基于以下原因：服务的提供是以“非营利”为基础；在社会影响方面有独特的优势条件；社会企业产品更可能符合基本的质量标准；社会企业更具有创新和合作精神；由于遵循社会使命，社会企业通常不获得高额利润。政府通过直接资助、合同外包和融资服务等各种方式，对社会企业的建立和发展给予支持。随着公共服务外包的推进，部分西方国家出现了“空心国家”现象。在这些国家，政府的主要角色是提供资金和监督管理，由非营利组织和社会企业承接合同。
二、中国社会企业发展的结构性约束因素分析 社会企业作为一个有着巨大发展潜力的部门，为什么在我国还没有充分发展起来？甚至落后于很多发展中国家。这与政府体制、公民社会和社会资本等因素有关，而且我国公益慈善事业发展还不够理想，企业公民理念尚未普及。在这种背景下，我国社会企业面临着制度性和结构性障碍以及运作方面的困难。有些问题与普通企业所面临的问题是相同的，如市场营销、财务管理等，有些是只有社会企业才会面临的问题。这些问题如果长期得不到解决，将影响到社会企业的可持续发展。
（一）外部因素
第一，在社会认知方面，“社会企业”概念在2004年才引入我国，现在还没有权威的、公认的概念。社会企业是公益领域人士才知道的概念，企业界、投资界和政府对此还不够了解。由于社会企业在非营利组织和营利性组织之间，很难确定如何对其进行归类（也有观点认为没有必要对它们进行归类），进一步阻碍了公众的理解。社会企业的影响范围有限，在地域上的覆盖范围比较狭窄，三分之二的社会企业总部位于北京和上海[4]。当前的社会环境也不利于公众接受社会企业模式，近年来慈善丑闻频发，公众质疑公益行为与谋求个人利益之间的关系。公众不能接受社会企业这种“行善”和“赚钱”兼顾的经营动机，仍然是“非黑即白”的思维惯式。
第二，在法律框架方面，“社会企业”不是一个法律意义上的概念，法律对这类组织没有一个认可的类别。对于中国来说，政府立法将对社会企业产生重要影响，可以决定这个部门未来几年的发展或停滞[4]。（1）在缺乏法律认可的情况下，社会企业只能自己寻找发展的方式。在我国，社会企业可以选择多种实体形式登记注册，66%的社会企业登记为工商企业，20%的社会企业登记为社会组织，14%的社会企业没有登记[4]。但这些实体形式的特点并不适应社会企业模式的发展，社会企业在采取工商企业形式的时候，企业制度本身不能体现出社会企业的核心特点（社会使命和非营利性），导致社会企业本身缺乏清晰定位，也缺乏社会认同；社会企业在采取非营利组织形式的时候，创始人和管理者无法分配利润，市场行为（如融资、上市）受到限制。（2）对于社会组织来说，采取社会企业模式是一个很好的思路，但是在形成品牌之后，如果商业企业以社会企业为名敛财，利用这一标签进行纯粹的市场营销，在缺乏政策规范的情况下，存在导致社会企业名誉扫地的风险。
第三，在政策支持方面，我国没有专门针对社会企业的支持政策。86%的社会创业者认为社会企业存在困难，47%的社会创业者认为政府政策或缺乏政策是对社会企业运作的重大挑战[4]。社会企业虽然采取市场化的运作方式，但也需要政府的政策支持。我国对社会企业的政策支持不足主要体现在：没有制定推动社会企业发展的战略规划；没有设置专门管理社会企业的部门；没有在制定政策或方案时将社会企业的需求纳入进来；在政府采购招标中，没有对社会企业给予政策倾斜；没有拨付用于鼓励社会企业发展的资金；没有建立促进社会企业融资的金融环境；没有与社会企业相关的教育、培训和研究的规划。 （二）内部因素
第一，能力不足影响到社会企业的经营运作。社会企业经营运作的难度超过了非营利组织和商业企业，它不仅要实现社会使命，还要实现持续盈利，同时面临着非营利组织和商业企业所遇到的困难。社会企业的管理者不仅应具有较强的商业技能，还应具有参与管理技能，这对经营者能力提出了更高的要求。我国社会企业吸引专业人才的能力比较弱，商业部门的企业家很少进入这一领域。58%的社会创业者认为，人力资源是社会企业面临的重大挑战[4]。很多社会企业创始人原来是在依赖于社会捐赠的非营利组织工作，通常不具备商业市场背景，对基本商业规律掌握不够，总是强调社会企业相对于商业企业的特殊性，导致社会企业的经营运作困难。
第二，缺乏可持续的商业模式影响到社会企业的盈利。社会企业需要从社会问题中找到商业机会，并且实现持续盈利。我国社会企业的成功案例很少，社会企业仍难以摆脱对政府和基金会的资金依赖，没有实现真正的市场化运营，缺乏明确的运作模式和有效的盈利战略。大多数“社会企业”的产品和服务过于低端，甚至没有具体的产品。有些社会企业的产品销售是基于社会对公益的支持，是“道德消费品”而不是真正的产品，没有体现出商业利益的核心价值观。这些社会企业更多的是体现“社会性”，很少体现出“企业性”。
第三，规模有限影响到社会企业与私营部门之间的合作。社会企业在我国是一个年轻的部门，只有38%的社会企业成立时间超过5年，54%的社会企业是在最近3年内成立的[4]。社会企业的规模和经济影响力有限，71%的社会企业年收入不到50万元，即使是成熟的社会企业，收入仍然有限；社会企业平均创造7个工作机会和2个志愿者岗位[4]。尽管社会企业可以成为公共部门的合作伙伴，但它们很难与私营部门进行对等的商业合作。多数社会企业是充满活力的初创组织，无法在规模上与商业企业相匹配，很少社会企业能够向大公司供应商品和服务。
我国社会企业的发展面临着诸多的挑战和问题，很多人质疑非营利组织转型为社会企业的能力，他们认为中国最有前途的社会企业是在商业部门，甚至是那些不确定自己是社会企业的商业企业[4]。
三、国外政府推动社会企业发展的主要政策措施 为了在起步阶段能够生存下来，社会企业需要外部支持，外部支持体系包括政府、商业企业、社会投资机构、社区和公众等。在外部支持体系中，政府的支持起到了重要的基础性作用。政府应主动改变传统上对资本市场、法律框架、所有权制度的思维定式，建立社会企业的相应制度和规范，将社会企业纳入社会和市场的主流体系，为社会企业创造良好的外部环境。政府对社会企业的具体政策支持可以分为创业者个人、组织和文化环境等三个层面。有些支持政策是针对创业者个人，目标是提升创业者或领导人的能力水平，由于社会企业家在社会企业的建立和发展中起到重要作用，这种支持是十分必要的。有些支持政策是针对社会企业机构本身，促进组织的发展壮大。有些支持政策是针对社会创业的文化环境，为社会创业发展创造良好的文化氛围。政府可以把资金资源给予或引入社会企业，也可以通过非资金的方式培育扶持社会企业的发展。政府对社会企业的资金支持以间接方式为主，直接方式为辅。
（一）制定发展战略
20世纪90年代末，社会企业概念开始受到欧美各国政府的重视，政府的目标是建立一个可持续发展的社会企业部门。美国总统奥巴马上任后在白宫成立了“社会创新与公民参与办公室”（SICP），旨在促进政府与私企、社会企业家和公众之间的伙伴关系。欧盟将“社会经济”视为经济中不可或缺的组成部分，对于推动社会融合和民主具有重要作用。近年来，英国政府积极推动社会企业的发展，社会企业被政府视为超越社会民主主义和新自由主义的第三条道路。英国贸易工业部（DTI）在2001年成立了“社会企业小组”，负责协调、实施社会企业政策和项目。英国政府确立了三项战略目标：为社会企业发展营造支持性环境；使社会企业成为运转良好的事业；建立社会企业的知识和价值体系。英国政府在2002年7月制定了“社会企业：迈向成功的战略”的三年发展规划，计划的主要参与者包括中央政府及其组织机构、政府办公室、区域发展机构、地方政府机构、非营利组织、社会企业家等利益相关方。英国政府设立了跨部门的政府工作小组和由外部利益相关方组成的顾问小组，对实施过程进行监控并为后续发展提供建议。
（二）法律规制
为了促进社会企业部门的发展，建立一个承认其特殊性的基础性制度是十分必要的，可以解决社会企业面临的制度障碍。传统上，各国一般都有针对普通企业的法律框架，欧洲社会企业传统上一直采取合作社或协会的形式。近年来，为了突出社会企业的重要性和改善社会企业的制度环境，意大利、英国、波兰和韩国等国进行了社会企业立法或对法律修订（见表1）。
表1 世界各国的社会企业立法
国 家 法 律 实体形式 国 家 法 律 实体形式
意大利（1991） No.381/1991法律 社会合作社 拉脱维亚（2003） 《协会和基金会法》 社会企业
比利时（1995） 修改《公司法典》 社会目的公司 立陶宛（2004） 《社会企业法》 社会企业
葡萄牙（1998） 《社会团结合作社特别法》 社会团结合作社 意大利（2005） 《社会企业法》 社会企业
西班牙（1999） 《社会倡议合作社法》 社会倡议合作社 英国（2005） 《2005年社区利益公司规定》 社区利益公司
希腊（1999） 《有限责任社会合作社法》 有限责任社会合作社 波兰（2006） 《社会合作社法》 社会合作社
法国（2001） No.47-1775法律修改 集体利益合作社协会 韩国（2007） 《社会企业促进法案》 社会企业
芬兰（2003） 《社会企业法》 社会企业 美国（2008） 各州立法或修改法律 低利有限责任公司等 各国在立法中承认社会企业是一种合法的商业模式，不再只是单纯的非营利组织和商业企业。由于各国历史传统、社会条件和对社会企业的理解不同，创制的实体形式有不同取向。借鉴意大利学者Cafaggi F和Iamiceli P对欧洲社会企业实体形式的分类，各国社会企业的实体形式可分为三种类型[5]（pp724）：一是合作社形式，即社会企业作为非营利组织的一种形式，如葡萄牙、西班牙、希腊、法国、波兰；二是公司形式，即社会企业作为商业公司的一种形式，如英国、美国（州）、加拿大（州）；三是无特定法律形式，即在制定社会企业标准的基础上进行资格认定，如比利时、意大利、芬兰、立陶宛、韩国。比较典型的社会企业实体形式是英国在2005年引入的“社区利益公司”（CIC），与其他法律架构相比，它具有四个特点：遵循“资产锁定”（Asset Lock）原则，注销后须由另一家遵循“资产锁定”原则的机构接管并用做社区用途；限制利润分配，官方对股东利润分配的比例规定了最高上限；谋求公众利益，要在章程中明确追求公众和社区利益的目标；可以向社会发行股份为业务筹集资金[6]。
在变更法律框架比较困难的情况下，实施认证是一种比较可行的方式。在多数国家，社会企业并不对应一种法律形式，这就涉及认证问题。2007年，韩国政府颁布了《社会企业促进法》，制定了认定社会企业的七项标准。与其他国家不同，韩国规定使用“社会企业”名称的只能是经过官方认定的组织，禁止其他组织使用。为了对社会企业的认证申请进行评估，韩国政府成立了由政府官员、学者、社会福利领域NGO等三方组成的“社会企业推动委员会”[6]。政府也可以支持民间机构出台认证标准，英国有若干机构推出了社会企业认证，其中影响较大的是SEM认证。该认证是在英国内阁第三部门办公室和社会企业联盟的认可及支持下，由社会企业支持型组织RISE在2010年发起成立的[7]。美国的第三方认证机构――B-Lab致力于推广“B公司”认证，并成功游说一些州的政府将“受益公司”（Benefit Corporation）作为社会企业法律形式。
在立法之后，社会企业的概念、范围和资质得以明确，社会企业可以到政府相关部门进行登记或申请资格认证。此后，“社会企业”就是一种独特的身份，能够拥有官方认可的合法性。在组织使命、内部治理、利润分配、公开透明等诸多方面，社会企业必须按照法律或政府要求进行运作。当然，各个国家对这些方面的具体规定并不一致，某些国家的社会企业更接近于非营利组织，某些国家的社会企业更接近于一般商业企业。但共同特点是，社会企业是为了实现社会使命，而不是为了所有者或股东的利益最大化。
（三）财政支持
社会企业主要是通过贸易、生产商品和服务提供获取收入，这意味着它从公共部门得到的收入主要来自合同契约，而不能只依靠直接拨款。社会企业往往能够以较低成本提供高质量的服务，国外政府公共采购的一个重要趋势是给社会企业更多机会。在美国政府看来，不计后果地直接给予社会机构资金会造成它们丧失独立性，主要是以合同制方式对其进行间接协助。社会企业在得到资金支持的同时，也可以保持自身独立性。国外政府已经开始在现行的政府采购框架中，明确将社会企业纳入采购对象。由于社会企业规模普遍较小，如果政府在公共采购中对应标企业的注册资金和资质的要求过高，社会企业将很难与商业企业竞争。因此，政府在招标中可将社会企业设为单独的采购对象。2012年2月，欧盟司法部和欧洲社会基金在价值2750万英镑的“全国犯罪管理服务共同筹资计划”项目招标中，要求应标的供应商是社会企业[8]。国外政府通过在购买服务的条件中增加一些特别规定，譬如要求雇佣一定比例的失业者和弱势群体，增加社会企业获得合同的机会。
补贴是一种直接的资金支持方式，政府可以向社会企业提供补贴，补贴分为直接补贴和间接补贴。（1）直接补贴。正如政府可以给予工商企业和非营利组织直接补贴一样，政府也可以给予社会企业直接补贴。直接补贴存在于葡萄牙等国，是对机构本身的一种支持。葡萄牙政府重视“社会团结合作社”在提供公共服务方面的作用，与社会团结合作社联合会签署协议，给予它们财政补贴和其他物质性支持，帮助社会机构提高服务水平以满足人们的个性化需求。补贴覆盖了社会企业部门执行社会工作的大部分运营成本，政府还向社会企业的设施建设和项目开展提供补助资金。（2）间接补贴。间接补贴是对社会企业员工的工资补贴，这是由于某些社会企业是为促进弱势群体就业而建立的，有助于政府实现社会福利政策目标。
（四）税收政策支持
税收减免是政府鼓励某类组织发展的最重要方式，体现了政府的产业政策导向。由于各国社会企业具有相应实体形式的时间很短，目前尚没有直接针对社会企业（除了非营利性的合作社）的税收减免，但今后很可能会出台税收优惠政策。最近几年，英国社会企业联盟（SEC）一直在争取“社区利益公司”（CIC）投资人可以享有税收优惠。意大利法律规定，社会合作社享有以下税收优惠：银行储备金不征税；不征收或只征收4%的增值税，而营利性企业是20%；比公司更低的所得税；接受私人捐赠免税[9]（pp1011）。向慈善组织捐赠的个人通常可以得到税收优惠，与此不同，对社会企业的税收优惠往往是给予向社会企业投资的个人或机构，以鼓励社会资本投向社会企业。英国政府在2002年出台“社区利息税减免方案”（CITR），鼓励对社区和社会企业的投资，给予投资者25%的税收减税（所得或公司税）。美国在2000年通过了“新市场税收信贷方案”（NMTC），用商业导向机制帮助弱势群体增加收入和创造工作机会，鼓励对低收入社区的商业和房地产项目扩大投资。如果投资者在注册的“社区发展实体”（CDEs）进行股权投资，可以获得联邦所得税的税收减免。“社区发展实体”的首要任务必须是投资于低收入社区和人群。税收减免可以持续7年时间，总额是初始投资的39%。投资方只有在CEDs成立7年后，才可以撤回投资①，社会企业得到税收优惠，意味着政府对它们的监管需要更加严格，以确保社会企业的建立及运行是为了实现社会使命。 （五）社会服务支持
社会企业相关概念和知识的传播是必不可少的，多数社会企业都迫切需要相关的咨询和信息服务。国外政府通过设立半官方机构和为相关机构提供资金的方式，为社会企业提供咨询和信息服务支持。英国政府财政支持的“商业联结”（BL）为社会企业提供咨询、信息和诊断等服务。芬兰“社会企业国家支持结构”为社会企业的成立和发展提供咨询，为建立和运营过程中有困难的社会企业提供信息服务。德国政府对初创期社会企业实施支持政策，柏林“社会企业和社区经济发展机构”（BEST）鼓励和支持公民创建社会企业，为创业企业提供专业咨询。政府可以建立社会企业孵化器，促使创业者的方案和项目发展为社会企业。比利时政府在2000年建立了13个区域性孵化中心，目的是促进社会企业的商业活动，职责包括：帮助社会企业家实践自己的项目和起草商业计划，帮助社会企业找到目标员工，协助社会企业寻求金融支持，鼓励社会企业使用社会弱势人群，引导他们开展可持续的创业。
对于社会企业来说，市场驾驭能力、管理能力和营销能力是成功的关键。初创期社会企业亟需有针对性的商业项目设计、战略规划、风险管理、社会营销等培训项目。政府可以鼓励大学、研究机构和社会培训机构开展社会企业的教育、研究和培训，与公共或私人培训机构合作，使社会企业得到足够水平和质量的培训服务。例如，英国政府为社会企业的学习培训提供指导，在政府规划的社会企业支持项目中，有几十所大学参与。
四、推动社会企业发展的中国路径
（一）我国对社会企业政策支持的现状分析
近年来，我国政府越来越重视社会组织的培育和发展，企业更加注重履行社会责任，这为社会企业的发展创造了良好的外部环境。党的十七届二中全会提出要“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。中央政府重视加强社会管理创新，提出要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。社会企业能够弥补我国政府公共服务不足，是解决社会问题和营造和谐社会的重要手段，同样是参与社会管理的主体之一。2008年，国资委出台了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，有力地推动企业履行社会责任，鼓励企业参与社会公益事业。
我国大多数社会企业是以民办非企业单位和公司形式登记的，在现有政策框架内，社会企业也有机会争取到政府的政策支持。我国政府对社会组织的政策支持包括政府购买服务、给予补贴、税收优惠、提供场地和开展能力建设等诸多方面。对于以公司身份注册的社会企业，政府对小微企业、福利企业有一些支持政策，对不同行业领域（如促进就业、环境保护、残疾人福利和为老公益）的企业也有支持政策。如果社会企业符合该领域的特定条件，就可以获得政府支持。相对而言，以公司形式登记的社会企业的政策支持要少于民办非企业单位形式的社会企业。绝大多数社会企业以企业形式登记，享受到的支持政策却非常有限。
虽然“社会企业”理念与模式在社会上日渐流行，但政府对社会企业并没有清晰的态度。我国政府对西方语境下的词汇经常持保留态度，正如国外通用的“非政府组织”（NGO）和“非营利组织”（NPO）被称为“社会组织”一样，政府未必愿意接受“社会企业”这个概念。中央部委政策文件中还未提过“社会企业”一词，个别政府领导提及的“社会企业”只是对“福利企业”的另一种时髦称谓。但最近几年，有些地方政府正在进行政策探索，2011年6月，《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》提出“积极扶持社会企业发展，大力发展社会服务业”。尽管没有明确的概念解释，但这是“社会企业”一词首次在官方文件中出现。2011年以来，广东省一些市县将社会企业纳入社会创新范畴，提出要培育发展社会企业。佛山市顺德区和南海区都计划出台社会企业的认定标准。南海区提出在2012年设立200万元的社会创新基金，鼓励社会组织和社会企业的创新，社会企业可以申请获得创新经费奖励，引入香港等地的专业指导和商业资源，帮助社会企业提升经营能力，探索基于实践的社会企业发展模式[10]。顺德区建立了企业化运作的法定机构――社会创新中心，该中心有社会企业家培训、社会企业研究、传播社会企业理念、推动社会资本投资公益项目等功能。比较而言，我国各地政府提到的“社会企业”有不同取向，北京提出的“社会企业”偏重于参与社会服务或社区服务，广东提出的“社会企业”偏重于社会创新与模式创新，还有些地方是为了促进非营利组织的转型与可持续发展。
尽管目前我国政府对社会企业的支持政策很少，但将来各地政府可能会出台越来越多的支持政策。这是因为社会企业的发展能够契合我国政府的公共政策目标：一是吸引战略性社会投资进入公共服务领域，引进基金会和风险投资机构的资金，实现投资回报达到经济、社会和环境三个方面的平衡，可以减轻政府面临的财政压力，解决更多社会问题。二是提升非营利组织的造血能力。非营利组织虽然能够产生社会效益，但自我维持能力不强。社会企业模式可以降低非营利组织对政府资金的依赖程度，引导非营利组织可持续发展。三是促进“企业社会责任”（CSR）向社会企业的升级。有助于改变企业家的传统思维，推动企业家向社会企业家的转变，企业的目的将是创造“共享价值”，而不是将社会影响作为提高企业声誉的手段。
但是，也存在着阻碍政府制定社会企业支持政策的因素：一是社会企业位于工商企业和社会组织之间的模糊地带，兼具社会属性和企业属性，社会企业与这两类组织之间存在交叉重叠关系，社会企业没有明确的政府主管部门。二是提倡社会企业模式意味着暗示社会组织可分配一定利润，这不符合目前的法律规定。在政府对社会组织的营利导向行为监管不力的情况下，社会企业模式向监管部门提出了新的挑战。
（二）对推动我国社会企业发展的政策建议
随着市场经济和公民社会的发展，“社会经济”将是未来我国国民经济的重要增长点，社会企业、非营利组织、合作社、社区组织都是“社会经济”的主体。如果中国政府将社会企业的发展提高到国家战略的层面，社会企业将会迎来快速发展。但是，在社会企业没有形成明确模式之前，政府可以放手顺其发展。社会企业是“社会性”的企业，政府不宜直接参与创建社会企业。同时，政府应鼓励非营利组织和企业社会责任的发展，支持它们向社会企业转型。 第一，明确社会企业的概念和范围。由于目前社会企业的概念比较混杂，政府应该明确社会企业的官方定义。政府可以制定社会企业的认证标准，可先由地方政府进行试点，再推广成为全国适用的社会企业标准。政府可以根据标准给予社会企业优惠政策，也有利于促进基金会和社会公众对社会企业的支持。社会企业的范围不宜过于狭窄，不能只局限于服务于弱势群体的组织，而应扩大到解决社会问题和实现公共利益的组织。为了促进社会资本对社会企业的投资，政府不应禁止社会企业的利润分配。
第二，加强对社会企业的观念认同。政府的观念和态度转变尤为重要。自中央提出社会管理创新以来，各级政府都在尝试从不同角度和领域做一些“创新”尝试。在北京、广东、上海等地区，扶持社会组织承接政府职能转移并应对新的社会需求，成为地方政府的一项工作重点。政府应主动接受新兴事物，了解国外社会企业的发展历程和政策法律环境，密切关注我国社会企业的发展。地方政府应该意识到社会企业对发现和解决社会问题的作用。政府的主要职责是进行资源分配，建立公民社会发展的平台和协助公民社会运行，但不能主导每一个具体的服务细节，这些工作应由社会主体承担。社会企业与慈善组织、商业企业一样，都是重要的公共服务提供主体。政府不能仅把创造就业和解决失业问题作为推动社会企业的主要目标，而应把创业精神和社会创新涵盖在内。政府应鼓励社会企业家的创新精神，建立推崇社会创业的社会氛围。政府应认可社会企业可以在投资中产生社会价值，商业投资可以合法地获得财务和社会回报。
第三，制定扶持社会企业的支持政策。我国可在国家层面整合现有管理机构或指定专门机构作为社会企业的主管部门，制定发展社会企业的战略规划；对于向社会企业的投资应给予税收优惠，鼓励民间资本投向社会企业；对社会企业投资于社会目的资金给予税收优惠，对雇佣一定比例以上残疾人等弱势群体的社会企业给予税收优惠；政府应将社会企业纳入相关的商业政策和项目规划，为社会企业预留空间；政府可以给予初创期社会企业开办经费和补贴，设立社会企业创业基金；政府应在采购和供应链中引入社会―环境影响标准，承认社会影响是可持续采购政策的重要部分；政府要支持“社会金融”的发展，鼓励银行、信贷机构对社会企业给予贷款倾斜，与专业基金会合作发起公益投资基金；引入和建立“伦理市场”或“社会资本市场”，成立“社会股票市场”，促进社会投资者对社会企业的投资；对社会企业给予专业支持，开展针对创业者和社会企业的专业培训；设立社会企业孵化器和培育基地，加强社会企业的能力建设；鼓励高校、科研单位设立与社会企业相关的研究基地、课程培训和专业方向，开展社会企业的理论研究；促进政府与公民社会、社会企业、商业企业之间的沟通与协作，政府可以作为跨部门合作的召集人，共同建设社会资本，推动成立社会企业行业联合组织和支持型机构。
第四，建立发展和规范社会企业的制度法规。政府应该确保法律和制度不会成为阻碍社会企业发展的障碍。随着我国市场经济的发展，采取社会企业模式运作的组织越来越多，传统非营利组织在转型为社会企业之后，尽管提高了自我生存能力，但并不意味着政府责任的消失；商业企业在转变为社会企业之后，将更多资源用于提供公共服务，但也有些企业在乘机借用这一标签谋利。这就需要政府既要加强支持，也要加强规范和监管。
在条件成熟的情况下，我国可调整现行的社会组织法律框架和公司法律框架，出台单独的社会企业法律规范，给予社会企业相应的法律身份。法律应明确社会企业与社会组织、商业企业（包括福利企业）之间的关系。民办非企业单位、福利企业、商业公司、合作社等组织，只要符合一定的登记条件，都可以被政府认证为“社会企业”。其中，大多数民办非企业单位、福利企业都可以转为社会企业，政府应允许以社会使命为首要目标的社会责任企业登记为社会企业。通过法律方式，政府能够对社会企业进行更有针对性的管理，给予政策扶持和税收优惠。
在未来的法律框架中，要在制度上确保社会企业“社会性”的可持续，明确社会企业始终是以解决社会问题为目的，不会转化为以经济利益最大化为目的。社会企业应当有与其社会使命和经营宗旨相关的承诺，社会企业在法律文件中必须明确“限制利润分配”、“社会使命”、“民主治理结构”和“资产归属”等要求。企业身份的社会企业应由公益组织控股，确保组织的公益属性。社会企业必须坚持公开透明和民间主导，政府和第三方机构加强对社会企业的监督。
注释：
①参见美国国税局网站www.irs.gov/pub/irs-utl/atgnmtc.pdf。
