关于地方养老保险基金投资运营制度设计的几点思考
中图分类号：F840 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）011-0000-02
社会保险基金是广大群众的“保命钱”，是社会保险制度的物质基础，关系到参保人员的切身利益和社会稳定。据人力资源和社会保障部统计公报，截至2013年末，基本养老保险基金累计结存31275亿元。2007年至2013年，社会保险基金年均收益率2.2%，远低于同期居民消费价格指数3.8%的涨幅，每年因贬值造成的损失上百亿。基金贬值主要受到政策约束，按照现行政策规定，目前只能投资国债和银行存款，基金贬值压力巨大。以山东省为例，2014年目前山东省省级管理的社保基金收益率仅在4%左右，而根据2012年的情况，全省估算下来收益率只有2%。
另一方面，2015年4月24日发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2015）No.7》指出未纳入基本养老保险制度的适龄劳动人口超出1亿，“十三五”期间必须全部予以覆盖。面对巨大的保障压力，单纯指望财政支持和国有资本转减持只是杯水车薪。
由此可见，养老保险基金投资运营是基金保值增值和制度可持续发展的必然选择和最佳路径。党的十八大报告明确指出，扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和增值。近期人社部透露正在制定相应的投资管理办法。地方养老保险基金（以下简称“基金”）投资运营的制度设计，必须要解决好几个关键问题。
一、明确投资运营主体的权责
首先应明确养老保险基金的投资管理主体。鉴于短期内全国统筹难以实现且目前地方统筹占主体的现实情况（目前全国31个省份和新疆生产建设兵团都已建立养老保险省级统筹制度），基于权力制约和利益均衡的考虑，新组建中央和省两级的养老保险基金投资运营管理委员会是最具可操作性现实选择。投资运营管理委员会成员可吸纳人社、财政、证监会和审计等部门，有关基金投资和监管制度均由中央层级负责制定，省级投资运营管理委员会主要人员可由地方任命，业务上归中央投资管理委员会领导，同时赋予省级委员会一定范围内的自主权，允许对地方划转的国有股资本和已做实的个人账户资金进行自主投资运营，以此增加地方的话语权和积极性。考虑到资金被挤占、挪用风险，在明确地方作为省级养老保险基金投资运营主体的同时，由中央投资运营管理委员会对地方投资运营做好业务指导和监督。
其次，现行《社会保险法》第六十九条规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。从法理的角度上来说，这一规定不具有强制性规范的特点。同时由于基金投资不可避免地具有一定的风险性，管理者在没有硬性规定情形下由于缺乏强烈的利益激励和自然带有的避险意识的双重作用下缺乏基金投资保值增值的主动性和积极性。因此应修订《社会保险法》对养老金投资运营管理主体负有基金投资保值增值的责任作出明确规定，并纳入政绩考核和部门考核予以奖惩，以此激发其责任意识和内在驱动。
再者，基金的管理权和投资权要分开。我国社会保障基金的投资经验表明，委托专业投资机构比直接投资能避免行政干预和投资能力不足的干扰因素从而获取更高收益。因此，参考全国社会保障基金会的主要做法，应由省投资运营管理委员会委托专业投资机构进行基金的投资运作。
省投资运营管理委员会的基金管理权主要是对专业基金投资机构资格的遴选、考核和取消，对投资原则和收益目标的设定，对投资业绩的评价和对基金投资机构投资行为的外部监管。
二、明确委托-代理 -投资三者关系
目前地方养老保险基金分为统筹账户和个人账户，我国大部分省市目前都是统账混合管理的模式，统筹账户资金属于参保人员共同所有，个人账户情况比较复杂，不少省份的个人账户资金被挪用，形成空账。截至2012年，个人账户空账近3万亿元。据2013年人力资源和社会保障年报，年末仅辽宁、浙江、山东等13个做实企业职工基本养老保险个人账户试点省份，共积累基本养老保险个人账户基金仅4154亿元。这种情况下被集中资金进入投资市场，势必带来收益归属不明晰的问题。因此应规定对不同性质的资金投资作分类处置。政府应实行“名义账户制”，确定职工对其个人账户的所有权关系，从法律上明确其个人财产不受侵犯[1]，制度要明确赋予参保人个人账户资金投资的自主权，并根据个人风险偏好的不同提供不同风险收益的投资选择。在权利人拥有知情权和选择权的情况下签订协议委托经办机构代为投资。对未做实个人账户的省份，要对财政补贴或国有资本减转持等措施做实个人账户做出明确规定。考虑到地区经济和筹资水平差异、管理运营能力等现实因素，应明确以省级为单位统一对统筹账户和个人账户两类账户内资金委托专业投资机构进行分类投资。
三、创新投资运营绩效的激励办法
目前社保保障基金投资机构和托管机构获得收益的来源主要是管理费收益，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，基金投资机构可获得最高不超过委托资产净值1.5%的年管理手续费和额外业绩奖励。基金托管机构可获得最高不超过委托资产净值0.25%，同时对业绩奖励也有涉及，但不明确。在养老保险基金投资运营中要作出必要改革。基金投资机构和托管机构都是市场经济中的带有逐利性的理性人角色，委托者角色的基金管理者不可避免地处于投资信息判断的相对劣势地位，为防范因目标利益不一致导致的道德风险，应对达到设定目标收益基础之上的超额收益对投资机构进行高比例分配，以此来激励被委托机构的投资和管理绩效；另一方面，宜对基金投资机构设立源于自身资产计提的风险补偿金用于弥补由于投资策略失误导致的非系统性风险损失作出规定。因此宜规定投资绩效与业绩奖惩直接挂钩作为受委托方的主要收益来源，管理费收益作为次要来源才能极大提高受委托方的运作积极性和投资业绩。 四、做好基金投资风险控制安排
毋庸置疑，养老保险基金投资必须秉承安全第一，兼顾流动性和投资收益的原则。既有规定下投资银行定期存款和购买国债的收益率归因于通货膨胀大幅跑输CPI，未来一定时期可能还要面临汇率波动的风险，实际上仍然具有巨大贬值风险。应综合考虑国内外宏观经济形势和资本市场的变化，选择合适时机，循序渐进，控制数量和优化投资结构。因此通过一定的制度设计进行全面系统的风险管控来获取合理流动性规模基础上的不同结构的绝对收益和相对收益才能真正达到基金保值增值的安全。
制度对养老保险基金投资范围的规定应更加灵活。投资不仅限于投资股市，种类上可涉及安全性较高的纳入地方担保的地方债、房产投资、住房抵押贷款，基础设施建设项目和产业资本、股权众筹等，也可考虑发行针对社保基金的特别国债，保证一定的收益水平。尤其参与地方债置换和基础设施建设项目对基金投资和经济发展是双赢选择。
养老保险基金投资运营过程中必然面对市场风险和道德风险。市场风险是指由于市场波动引起的本金或收益损失。一般而言，市场风险可分为系统性风险和非系统性风险。系统性风险是指受国家政治和宏观经济变化等社会层面带来的不良影响。非系统性风险是随机发生的由个体因素带来的比如违约和流动性风险等不良影响，一般可以通过分散投资加以防控。解决系统性风险的办法可以通过拓展系统边界进行国外投资予以转化为非系统性风险解决，长远来看，利用金融期指期货等金融衍生工具进行套期保值是根本解决之道。制度应明确套期保值工具在控制基金投资风险中的地位和作用，还可以规定为养老保险基金购买保险等措施来降低风险损失。
所谓道德风险，简单来说就是当一方完全不用承担风险成本下所采取的使自身利益最大化的行为。通常是由信息不对称问题带来的。这一风险可由充分的信息披露和内外部监管来加以解决。要制定严格完善的信息披露制度。必须规定管理人和投资人要将基金管理和投资涉及的重要政策、程序和投资运营收益情况等重大事项相关信息予以及时充分的披露。在信息披露的基础上，在立法机关预算和社会公众的双重监督下，考虑到目前国内资本市场距离有效市场目标尚远的现实情况下，还应规定除基金管理和投资机构建立完善的风险内控机制外，采取定量监管原则逐步向“审慎人”的原则过渡。对制度实施风险的危害性要有充分的认识，要采取严密的防范措施根除制度实施过程中的贪污、挪用、浪费等问题[2]，确保基金投资平稳健康运行。
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