我国地方政府债务融资体制改革研究
在本文中，政府债务融资与“地方政府债务性融资”和“地方政府性债务融资”内涵基本相同，是指地方政府为发挥政府职能而通过举债（成为法律意义上的债务人）向外部筹措资金的方式。
一、地方政府债务融资的基本类型
（一）直接债务融资
直接债务融资是指当地政府（或财政部门）直接作为债务人，资金供求双方通过一定的金融工具直接形成债权债务关系的融资形式。地方政府作为直接融资的金融机构主体，直接向国内外金融机构贷款、发行债券和设立基金等获得资金的方式。
（二）间接债务融资
间接融资是指地方政府通过银行、保险和投资公司等中介机构获得用于公共设施建设和公共服务所需的资金，包括通过政府融资平台公司融资，这是中国地方政府目前主要的融资和建设资金来源。所谓地方政府融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。是政府给予划拨土地、股权、规费等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。地方融资平台的来源除了银行外，另外还有一些银行的理财产品。例如，银行的一些理财产品，销售出去以后的钱也是投到了地方政府投资项目中去了。
二、我国地方政府融资过程中存在的主要问题
目前，中国的地方政府最主要的融资方式为政府融资平台。地方政府融资平台在中国投融资体制的改革，经济转轨时期政府解决城市建设资金短缺问题，以规避制度约束是一个灵活的手段。但在实践中也存在一些制度性的问题急需关注。
（一）融资主体不规范，融资职能不明晰
地方投融资平台公司主要负责人多由政府领导担任，在决策与投融资主体间责、权、利界定模糊，融资的决策主体、偿还主体和投资失误的责任主体不明晰。这就不可避免地造成建设单位为获取经济利益而过分扩大投资和融资总额。但是，地方政府所投资的项目，绝大多数是公共品或准公共品建设，是投资周期长、利润率较低的项目。说到底，地方政府的融资基础是政府信用，其负债也是政府负债，最终是需要政府财政来承担还债的责任。
（二）融资模式相对单一，新型融资模式运用不足
由于我国财政法律和规范的限制，国外一些已经发展成熟的融资模式。例如，发行地方债和资本资产证券化等。在我国地方政府的融资过程中还运用不足，表现为信用主体和贷款形式的单一，即以政府信用为保证的信用贷款，不能体现政府融资的多层面效应。
（三）地方政府融资平台规模增速过快，加剧地方政府债务风险
首先，政府对内、对外举债都分散给地方商业银行或信托投资公司运作，融资总量根本无法掌握。其次，地方政府投资项目从国家政策性银行获取的贷款，往往都以地方政府财力作担保，这种承诺形成了偌大的隐性债务。银行在与这些地方政府平台合作过程中处于弱势地位，存在严重信息不对称现象。这些融资平台可以通过一些不规范的做法来获得银行的贷款，地方政府的这些隐形债务加剧银行呆坏账风险，甚至会危及中国的经济安全运行。
（四）融资监管体系很不健全
债务偿还和风险约束机制不健全，地方政府在进行项目融资时，很少对举债规模进行整体规划，没有形成一个定性或定量的综合考核评价体系。
三、推进地方政府融资体制改革的基本思路
如何充分发挥主观能动性，既合理利用市场化的融资模式和融资策略来筹措政府项目资本金，又有效遏制地方政府债务的盲目扩大，是现阶段我国地方政府需要关注的重要问题。灵活运用多种融资模式，建立规范化的地方政府融资发展体制，构建地方政府融资信用监督体系，创新和约束并举是我国地方政府融资稳健发展的必由之路。鉴于目前的现状，政府还需推进下面几个方面的改革：
首先，完善相关法律，改革地方财政体制，授予地方政府直接进行债务融资的权利，逐步取消利用平台公司融资建设的间接债务融资模式，加强地方政府债务融资体系的构建。
由于《预算法》第二十条、证券法第八条的限制，现行法律不允许地方政府直接发行债券。因此，应修改预算法，证券法，由地方政府发行地方政府债券的开放。当条件为地方政府债券成熟。
在此基础上，我们应该选择的研究和制定投资和融资法律，原则，主体和政府投资和融资的相应责任必须明确界定。第一个建议在发达地区更好的争取推广经验。
预算法的修订增加了地方政府债务预算，允许地方政府为主体的融资活动的直接融资，政府的融资活动将纳入预算管理。对《贷款通则》的修订，允许地方政府根据自己的需要和能力，直接国内外银行业金融机构借。对《证券法》的修订，允许国家机关作为担保人，地方政府的借贷和债务担保。我们制定和实施一系列的相关法律，法规和地方政府债务融资行为。
其次，深入推进财税体制改革，建立公共财政体制，编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目和支出范围。按照政府基本职能，建立公共财政体制。根据公共产品理论和效率原则，合理界定各级政府的支出范围和责任。按照构建公共财政的要求，严格规范财政的供给范围，坚持“有所为、有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出，从根本上减轻财政支出压力，集中资金保证公共支出的需要。按照实际需求和偿债能力编制地方债务预算，合理确定地方政府融资项目、融资规模和支出范围。强化财政在地方政府融资管理中的主体地位，加大对地方政府债务集中统一管理的力度，要建立严格规范的债务融资的决策机制和评价制度，建立地方财政偿债机制和债务融资的预警系统。健全债务监管体系，建立债务信息公开、审计、监察和效能评价制度，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的重要内容，明确和落实责任，防止违规和过度举债，提高资金使用效率。 第三，构建完善的地方政府融资信用监督体系。地方政府、人民银行、银监和审计部门应明确监管或监测角色，研究出台针对地方政府投融资平台设立和规范投融资平台行为的具体法律规范和指导意见，建立政府部门和金融系统之间的联系机制，加强对融资平台的监督管理。规范地方政府投融资行为，严格把握资金流向严格保证用于实体经济，防止资金流入股市、楼市，影响市场经济的正常运行。
第四，加快我国信用评级机构和行业发展，创新我国地方政府信用评价方法。由于中国政府的金融资产的特殊性，必须在外国的信用评级也是政府制定适应中国实际，中国政府信用评价情况。地方政府的融资信用评价的研究，除了专家和学者研究，国际大公司，联合信贷与国内和国际评级机构对地方政府融资的信用评价进行了深入的研究，提出了自己的等级观念，方法，评级模型和操作程序，并已用于我国地方政府融资平台公司的信用评级和地方政府信用评级。
在投资决策和监管方面的问题，你可以从马锡投资决策委员会了解新加坡的模式，重大投资和融资项目，专家参与，民主决策。加强政府投资项目的审批和监督，完善重大项目的检查制度，加强对政府投资项目的全方位，全过程的监督和管理。从投资项目、预算管理、财政拨款和资产清查和债务控制等，进一步规范运作的投融资平台有限。
第五，转移支付制度的完善，金融脆弱的地方政府的支持，加强安全和转移支付，信用评级。通过地方政府债务市场推进不得不产生经济发达地区的地方政府及金融强度高信用等级的金融市场上，接受能力，和一些欠发达地区和地方政府信用评级薄弱的经济实力就越低，在金融市场上获得资金的能力弱，或无法进行持续的融资活动。这就需要在当前的财政转移支付制度，中央政府的基础上，专项转移支付制度的建立，提供了一个特殊的债务偿还补贴在欠发达地区，地方政府的财政实力薄弱，并提供融资担保，提高其信用评级，使其在金融市场中获得所需资金。同时，支付系统合法化，连续稳定的方向逐渐改革政策，地方政府融资系统设置。
第六，设立地方政府融资风险基金。虽然地方政府融资项目一般能够取得地方政府财政兜底的还款承诺，并能够通过地方人大会议决议。但是，由于地方政府出具的还款承诺书并不具备法律效力，地方政府换届等客观因素，造成一些地方政府项目存在投融资的短视行为，给未来地方政府财政支出带来不确定性，这就需要地方政府通过制度性的安排来保证地方债务能够顺利偿还。因此，地方政府可以借鉴加拿大政府融资模式，允许地方财政部门在编制年度预算时，从每年的财政收入中，按适当的比例提出一笔地方政府融资风险基金。例如，把土地出让费的一部分提出来投入基金，并做到专款专用，以保证地方政府财政的安全，有效规避融资风险。
四、结合上海市政府债务融资体制改革浅谈
2012年8月23日，上海市政府89亿元债券，再次获得市场投资者极大青睐，反应热烈，认购踊跃。这是继2011年上海市首发71亿元地方政府债券之后，国家开发银行再次作为主承销商，与上海市政府开展合作，通过市场化手段发行地方政府债券。89亿元的总发行规模吸引了银行间市场210亿元资金申购，市场分析认为“这在近期偏弱的资金和债市中成为亮点”。其中，5年期上海市地方债收益率为3.25%，7年期收益率为3.39%，较财政部代发的地方政府债估值收益率约低25基点，比国债高约8个基点，市场人士认为定价基本合理，体现了上海市政府优异的债信和总体经济实力。
上海市政府发行的债券再次成功，与上海强大的经济实力，更与国开行债券承销市场理念，顺势而为，不断创新是分不开的。
（作者单位为铂季<上海>金融信息服务有限公司）
