国有企业内部控制存在的问题及对策研究
中图分类号：F276.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-0000-02
引言
近年来，中航油、中储粮、中石油、中石化等部分国有企业频频发生金额巨大的舞弊事件且牵连甚广，我国国有企业内部控制以及风险防范的问题再一次成为了热点话题。作为我国经济支柱的国有企业在面临越来越严峻的国际竞争形势却没能采取积极的应对措施，而使国家资产大量外流。而犯案人员众多形成“窝犯”的现象更是让人对于国有企业的内部体系表示担忧。对此本文主要以中储粮公司为例，分析其内部控制存在的缺陷以及如何完善其内部控制体系提出相应的对策及建议。
一、案例背景
中国储备粮食管理总公司（简称中储粮总公司）是经国务院批准组建的涉及国家安全和国民经济命脉的国有大型重要骨干企业，具体负责中央储备粮（含中央储备油）的经营管理，同时接受国家委托执行粮油购销调存等调控任务。该公司成立于2000年，实行董事长负责制即董事长为公司法定代表人，同时应党中央要求公司实行垂直管理。中储粮总公司实行两级法人、三级管理制度，截止2014年10月已在全国设立23个分公司和346家中心库。同时分公司根据总公司的授权委托，负责管理辖区内的中央储备粮和直属库。
2011年11月，中储粮河南周口直属库主任乔建军携三亿公款逃逸国外，而在此之前他以对外投资的名义已将部分公款转移出境，并且将妻儿移民国外，时至今日乔建军依然未被抓获。在乔建军一案发生后，河南省检察院立即成立调查小组对河南周口直属库进行调查，在调查过程中不断接到群众的举报电话。最终的调查结果发现涉案人数多达110人，涉案金额高达7亿元，中储粮河南分公司总经理李长轩也为主要涉案人员。事发后中储粮总公司成立了调查小组配合检查人员进行调查，但对于案件的结果并没有给予满意的回复。
时隔三年，2014年中储粮辽宁庆云堡又发生了“以陈粮换新粮”的事件。辽宁省沈阳市金盛稻香米业有限公司的法人赵丽君于2014年买的23794吨新水稻在验货时发现，这些竟全部是发黄的陈水稻。而在与当地的直属库及分公司负责人沟通过程中，其主要负责人概不承认存在陈水稻且拒绝返还。随后在央视记者进行跟踪调查过程中，分公司的一位未透露姓名的负责人提出给予百万元的价格补偿希望以抹平此事。随着记者的深入调查还发现吉林、辽宁等地只有少数“关系户”能将粮食卖入直属库，更多的农民粮食只能以较低的价格被个体粮商所收购，而这两省的多个直属库都存在向粮商购入陈水稻补充粮库库存的现象。
而这期间中储粮黑龙江泰康直属库大火事件以及储备油中混入转基因油等问题的爆发更是雪上加霜，这不仅给国家带来了巨大的经济损失、也使老百姓失去了对国家惠民政策的信心。
二、案例分析
中储粮事件的发生，暴露了其企业内部控制及企业管理上存在的严峻问题，本文主要从内部控制五要素来进行分析。
（一）控制环境角度
控制环境提供企业纪律与架构，塑造企业文化，并影响企业员工的控制意识，是所有其它内部控制组成要素的基础。纵观中储粮近几年发生的几起事件，我们发现中储粮的组织纪律较为松散且员工的企业认同感不高，企业也并未形成鲜明的企业文化，这一方面源于管理层对于企业文化构建的疏忽另一方面也是由于中储粮等国有企业基层员工普遍的文化素质较低。根据中储粮官网上披露的人员知识水平构成图我们不难发现虽然企业管理人员大多具有本科学历但在普通员工中本科及以上学历不到30%。这一数据说明中储粮的员工普遍知识水平不高，而这种现象普遍存在于各大国有企业内部。因为基层企业员工最初的基本要求往往是具备足够的专业技能即可，所以这样一问题之前并未引起足够的重视。然而随着企业所处环境的不断发展，员工的受教育水平同样也决定了他们接受新体制并且更好的学习企业文化的水平。而中储粮公司的员工知识水平略低也导致他们并不能认识到内部控制的重要性以及很好的进行风险防范。同时也就不能将良好的企业文化很好的深入基层让员工了解集体荣誉的重要性。
同时“硕鼠”案件涉及的人员之广也代表着企业的问责制度极其不明确。管理人员在拥有一定权力的同时也要承担相应的责任，在2013年新发布的COSO框架中明确提出，为了实现组织目标，组织的内控责任要明确到每一个人。而中储粮等国有企业仍旧采用传统的企业运营方式，管理人员一人独大而下属人员也只是盲从未对其所负责的经济业务负责。同时中储粮分公司与下属直属库之间也并未形成指导、监督作用而是互利互惠共同贪污国家公共财产。同时新原则也着重强调了董事会要独立于管理层并对管理层的内控情况进行监督，而我国的国有企业是由国资委所派出的董事会、监事会和企业高管人员对企业进行管理并且全部资产归国家所有的非公司制经济组织。所以目前我国的国有企业仍然是“一股独大”谁强听谁的状态，董事会与管理层并不能形成两权分立的状态。不容易对企业管理层的舞弊问题予以及时的解决从而造成了更多的问题。
（二）风险评估角度
中储粮作为国家粮食的储存机构，基层单位分布广涉及业务繁杂且金额庞大，无论是总公司还是分公司在粮食储备及清仓季节都面临重大的业务操作及现金往来。这本需要一个及其详细的依据各分公司及直属库所处环境特点所制定的风险评估体制，可是首先我国并未形成如此完备的内部控制体系，其次我国国有企业的风险意识并不强。中储粮作为国家重点扶持企业，享有一系列国家惠民政策，这其中金额的巨大也可想而知。自2006年起，我国为保护农民收入推行了一系列惠民政策，其中就有“托市粮”这一项是指，在粮食的卖价低于一定价格时，国家以相对公平的市场价格收购农民手中的粮食并对其进行补贴。粗略算来一吨粮食可换的补贴费用为160元而河南省每年所收的“托市粮”达几十万吨，在河南周口案件发生后河南检察机关调查后得出这些“硕鼠”空买空卖粮食28亿斤，骗取国家粮食资金7亿多元。而在辽宁庆云堡事件中我们调查的两个粮库的单笔买卖获利金额就在一千多万。 我国通过中储粮实行托市粮、粮食保障价等政策是为了保障广大农民的基本收入，解决最基本的温饱问题，而伴随巨大资金而来的就是更大的舞弊风险。可是中储粮并未对国家惠民政策背后所带来的风险进行有效的评估，也未给出风险发生时如何进行管制从而给企业及国家带来巨大的经济损失。
（三）控制活动角度
根据COSO框架的最新要求，组织选择并制定控制活动，以将威胁目标实现的风险降低到可接受的水平，并要通过制定政策和程序来帮助展开控制活动。可这些在中储粮公司都未得到很好的体现。在河南周口“硕鼠”案件中以及辽宁庆云堡的“以陈粮换新粮”事件中，明知涉及金额如此巨大可中储粮总公司除了一年一度的巡回视察并未给出任何保障农民粮食顺利收购的措施，粮库的粮食陈年不换这些也都没人发现。在黑龙江直属库粮仓的大火事件后，负责人坦言收购了超过粮库所负担的粮食总量而且天气干燥也易发生火灾，可消防设施离粮仓十分远且水量不充足。这些活动的背后都存在这明显的风险可企业并未给与足够的认识，最终只导致了严峻的后果了。除此之外我国国有企业对控制活动的进行的程度仍停留在以绩效指标来衡量结果上，并未做到通过严谨的审查步骤开展控制活动已达到预期成果的标准，这也使得部分国有企业仅仅是虚报企业成果及利润达到虚假的绩效指标。
四、启示
（一）改善控制环境
1.提高内控意识
在发生河南周口事件后，中储粮河南分公司做出了快速的改进与调整，将转变发展方式与领导方式放在了首位。原因在于在经济急速发展的这个社会大背景下，国有企业再坚持原本的经营方式很可能不能应付当今严峻而复杂的国际形势。所以我们必须把内部控制作为企业的一个重要组成部分，加强体制内对内控建立必然性的认识。
2.加强企业文化的树立
很多贪污舞弊的现象发生，一方面代表着企业内部没有很好地监管；而另一方面也代表企业基层员工缺乏对企业的归属感与责任感。因为国有企业的大多数基层员工并不是受过高等教育的知识分子，所以他们对于企业荣誉感的拥护更低。正因此国有企业更要积极树立健康、正面的企业文化，并对员工展开广泛的教育培训，提高员工的素质加强他们的企业归属感以及道德责任感。同时也要加强管理层以及普通员工对企业文化的学习，让其了解国有企业的发展史及当代的艰巨任务，更好的完成自己的工作。并且对于违法乱纪的行为、以及不正之风要予以及时的处理和严厉的打击，使国有企业的纪律与文化共存。
（二）注重风险评估
我国国有企业往往是国家政策照顾的重点对象，可就因有了这层最根本的保障，我国国有企业反而不能更加迅速的发展。以目前的形势看来，我国部分能源型国有企业取得的效益在逐年递减，因此面临越来越严峻的形式我们必须采取积极的态度和有效的风险评估机制去面对即将到来的挑战。而不是选择依靠国家的扶持、降低企业的标准。我国现在部分国有企业仍处于一种事后追查、改正的状态，缺乏对风险的事前预估。国有企业整个结构过于庞大，我们在给予整体进行风险预测的同时也要对下属子公司的环境进行分析考虑环境因素带来的潜在舞弊风险。同时对一些重大的变化事项我们要单独作出识别和评估真正做到防患于未然，减少国家公共财产的外流。
（三）保障控制活动的严格进行
我国国有企业内部对于控制活动的展开进程仍比较缓慢，国外企业通常要经由核准、授权、验证、复核等一系列的流程来确保控制活动的进行。因此我们需要建立更加严格的机制，以及将各职责完全分开，确保各环节独立的进行。同时国有企业还应制定相关政策明确控制期望即我们要达到的目标，利用先进的信息技术支持控制活动的进行。
（四）提高企业内部信息流动性
1.内部信息流通。国有企业往往是一个庞大的集团，这使得信息的传递变得缓慢而没有效力。因此我们可以通过构建完备的计算机网络对整个企业进行合理的监控，并对总公司的先进思想进行更好的学习。同时也要定期对员工进行培训，使其明确企业的目标与职责所在，学会筛选有效的信息，更好的为企业创造更多的价值。
2.内外信息的交流。目前我国国有企业对外披露的报告仍局限于财务报告方面，并不能做到对企业的各种信息进行全面的披露，当然这一部分也是我国国有企业的性质决定的。但随着新的COSO框架的颁布，我国也意识到对于非财务信息披露的重要性，因此我们也要注重对外信息要全面，使企业能全面的接受来自社会各界的监督。
（五）建立完备的内部监管体制
由中储粮事件我们可以发现，企业内部对于经济业务的发生完全处于一种缺乏监管的状态，高层管理者的行为没有收到来自第三方的约束。因此我们需要建立独立于企业财政部门的从事内部审计的部门，对企业的日常经济业务进行监管。而且我们应将管理层一样纳入内部控制监管体系当中，对企业所有的经营环节进行统一监管。同时也要明确各处监管的具体责任，做到“监管责任到人”的管理制度，这样一来再发生类似的舞弊现象，我们也能追根溯源对其进行根本的治理。
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