关于建立基础设施融资银行的设想
中图分类号：F832 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2015）015-000-04
依据IMF的定义，基础设施是指支持、推动经济活动顺利进行的基本设施，主要包括道路交通、能源动力及通信系统。基础设施建设具有投资量大、期限长、前期成本大、收益难确定以及外部效应明显等特点（IMF，2014）。在当前全球经济面临重大挑战的情况下，基础设施建设日益受到世界各国的重视。从我国来看，大力发展基础设施建设将在促进区域协调发展和城镇健康发展等方面发挥关键性、基础性的作用。基础设施建设将成为启动中国经济新一轮增长的助推器，而创新基础设施融资方式，将促进基础设施建设、刺激经济增长。当前，我国多地正在积极探索、创新基础设施融资模式，基础设施融资模式不再拘泥一格。
一、我国现有基础设施建设融资方式局限
当前“一带一路”战略正在如火如荼地开展，而国内银行和地方政府也在紧锣密鼓地打造地方版丝路基金。我国现有基础设施建设融资渠道主要有四种，即财政融资、银行贷款融资、地方政府平台融资和项目融资，这四种方式都存在着明显缺陷，难以满足当前我国巨大的基础设施投资需求，例如：财政融资方面，存在着规模限制和效率低下的局限；银行贷款融资方面，银监会对商业银行基础建设融资的管制不断加强，商业银行对基础设施建设融资的支持力度受限；地方政府融资平台方面，平台存在的风险隐患开始暴露；项目融资方面，特别是现在推广的PPP模式，对投资者的出资能力、风险承受能力和背景要求均很高，满足条件的投资者较少，且这种方式引入社会资本因牵扯部门与主体较多，审批流程与谈判及测算过程极其复杂，再加上许多地方政府对PPP理解不正确，自身定位不合理，未能与企业建立平等合作关系，使得引入社会资本的所需期限较长。根据民生证券研究院的统计，全国省市区地方政府推出PPP项目总额大约1.6万亿。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿，仅占总额八分之一，PPP的推广困难重重（杜涛，2015）。2015年4月14日《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》发布，要求对开展政府和社会资本合作（PPP）项目进行财政承受能力论证，审慎控制新建PPP项目规模，以防控财政风险，论证未通过应采用PPP以外的模式。由此可见PPP也不是解决基础设施融资问题的万能法宝。
由于现有基础设施建设融资方式存在着一些固有局限，基础设施建设面临巨大融资需求约束。为满足基础设施建设资金需求，应当积极探索、创新融资方式以成功实现基础设施建设融资模式和融资需求的对接。
根据现有融资模式的局限和当前我国的金融环境，建立基础设施融资银行具有一定的必要性和可行性：首先，基础设施融资银行的建立是对现有融资方式的有益补充，是填补基础设施融资缺口的要求，对基础设施融资渠道规范化有一定的引导作用；其次，基础设施建设融资模式的创新得到国家政策支持，并且，在我国发起成立银行的环境已逐渐变宽松。因此，一旦成立基础设施融资银行的理论得到认可，基础设施融资银行的成立就会势在必行（何文虎，2014）。
二、基础设施融资银行的定位
新成立的基础设施融资银行是专门服务于我国基础设施建设融资需求的商业性融资平台，主要为经营性基础设施建设项目和政府能以未来财政收入资金偿还的非经营性或准经营性基础设施建设项目提供融资支持。基础设施融资银行坚持商业化运作模式，自负盈亏，允许破产。
作为现有基础设施融资方式的补充，基础设施融资银行实施商业化运作的原因如下：
首先，从基础设施建设的出资比例来看，政府出资比例不断下降、社会融资比例不断加大已成趋势。为减轻政府的财政负担，从20世纪90年代开始，我国开始探索基础设施建设融资市场化路径，推动基础设施融资渠道多元化，积极引入社会资金。在现有创新的融资模式中，虽然能引入社会资金，但存在着不规范的问题，导致融资平台的潜在风险较大。基础设施融资银行实行商业化运作，不直接受地方政府控制，能更客观、更全面评估地方政府的财政承受能力，合理控制风险，因而能为基础设施建设提供规范化的社会资金引入渠道，符合市场经济发展的需求。
其次，随着金融改革的不断深化，基础设施建设融资市场条件日益成熟，市场信用已经建立且在经济发展的过程中扮演着日趋重要的角色，国家信用正从市场化领域逐步退出。目前，国内中长期商业性资金已经能够比较容易地进入过去政策性银行独占的产业和领域，许多基础设施项目的融资已通过市场招标来竞争开发，为追求利润最大化，不少商业银行也进入了基础设施融资领域。政策性银行有着独特的政策背景和优势，过多参与市场化基础设施建设项目，不利于市场公平性的建立，而基础设施融资银行实行商业化运作，有利于活跃基础设施融资市场，促进市场信用的进一步规范和完善，推动金融体系的健康发展。
三、基础设施融资银行的组织结构
基础设施融资银行采取总分行制，各省分行、市级中心支行致力于服务当地基础设施建设，推动当地经济发展。
（一）股东构成
基础设施融资银行可以由国家开发银行牵头，集合全联城市基础设施商会、商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等其他金融机构共同出资成立。股东构成中在最大股东方面与何文虎（2014）的构想――由国务院有关部门牵头，有所不同，并加入了全联城市基础设施商会作为股东。 与国务院有关部门牵头相比，国家开发银行牵头成立融资银行有着独特的优势：一方面，国家开发银行资金雄厚，在基础设施融资方面经验丰富。多年来，国家开发银行在长期业务过程中形成了专业的评审团队和专家资源，不断进行业务创新，既满足了监管要求、减低自身的风险，又有效盘活了政府存量资产，实现循环开发。由国家开发性金融机构牵头，有助于新成立的基础设施融资银行迅速步入正轨；另一方面，在经济转型期建立的基础设施融资银行将为国家开发银行的转型提供经验借鉴。国家开发银行作为开发性金融机构，已进入制度建设阶段，即国家开发银行以国家信用参与经济运行，推动市场建设和制度建设。随着市场的充分发育，各类制度不断完善，国家信用将逐渐与金融运行分离，国家开发银行也必然会完全脱离国家信用转型为商业银行。从图1来看，国家开发银行对基础设施建设的贷款已呈明显下降趋势，这在一定程度上说明国家开发银行正逐步进入转型阶段。基础设施融资银行可以作为基础设施融资银行端市场化改革的先行机构，为国家开发银行的转型探路。因此，国家开发银行牵头成立、建设基础设施融资银行的过程，将为国家开发银行的转型提供启发，并且在其过渡期间，有助于两家银行的共同业务实现对接与转换。
全联城市基础设施商会是全国工商联直接领导、民政部登记注册的国家一级社团法人组织，致力于在研究产业战略、组织投资策划、开展国际交流、培育知名品牌、创办经典活动、创立专项基金、促进行业自律、保护企业权等方面为会员提供服务，促进城市基础设施产业的可持续发展。全联城市基础设施商会作为基础设施融资银行的股东，有利于基础设施融资银行进一步深入了解基础设施行业及相关企业存在的问题和诉求，更有助于基础设施融资银行在解决具体基础设施融资问题时迅速找到有效突破口。
（二）机构设置
在传统商业银行的基础上，基础设施融资银行增设了资产证券化部门、基础设施项目库部门，减少了零售部，只开展对公业务。
与何文虎（2014）的构想相同，因为基础设施建设投资的回报期较长，为了回笼资金以便更为灵活地支持业务的开展，基础设施融资银行设立资产证券化部门进行资产证券化。该部门主要负责组建原始资产池，并出售给特殊目的机构，对资产证券化产品的增级、评级和还本付息过程进行监督。
基础设施融资银行不设零售部门，不吸收公众存款，增加基础设施项目库部门，这是与何文虎（2014）的构想不同之处。一方面，基础设施融资银行的资金主要投向中长期的基础设施建设，将不稳定的活期存款用于长期投资，会引发流动性不对称问题，造成流动性风险，而在利率市场化背景下，提高定期存款定价以吸收长期资金，势必会提高基础设施融资银行的资金成本，还可能引发与其他商业银行的恶性竞争。因此，基础设施融资银行应取消零售业务，寻找其他的资金引入渠道（具体方法见盈利模式）；另一方面，增设基础设施项目库部门，目的是为了解决基础设施融资需求与供给的对接问题，主要关注被现有开发性金融机构忽略的基础设施建设项目。项目纳入数据库后，项目库部门还负责继续跟踪观察、及时更新数据，实现项目数据动态管理。
另外，基础设施融资银行还设立两家子公司，即租赁公司和作为特殊目的机构开展资产证券化的子公司。开展租赁业务和资产证券化业务都是提供多元融资服务、降低风险的需要，相比于和外部机构合作，单独设立子公司更便于管理、协调，避免不必要的摩擦，提高经营效率。
四、基础设施融资银行的盈利模式
基础设施融资银行采取以批发银行为主导的盈利模式，通过以较低的成本吸纳长期资金，并将资金投入前景好的基础设施建设项目中，从中获取高于必要收益率的收益，以实现盈利，获得进一步发展空间，其负债业务主要包括自有资金、同业拆借和发行债券；资产业务主要由基础设施专项贷款、租赁业务、联合贷款构成；中间业务主要是为基础设施融资项目的相关企业提供支付结算类、代理类、交易类、咨询顾问类等服务。基础设施融资银行具体盈利模式如图1。
图1 基础设施融资银行的盈利模式
（一）资金来源
与何文虎（2014）的构想不同，基础设施融资银行不开展零售业务、不吸收公众存款，主要依靠发行债券融资，其中包括依托银行信用所发的金融债券和具体项目债券。具体项目债券是指针对某一项目所发行的债券，基础设施融资银行将这部分融得的资金再通过项目贷款或购买地方政府债券等方式专门投放于该项目建设。这种方式有利于进一步吸收社会资金，调动社会公众（社会机构、法人），尤其是项目当地投资者参与基础设施建设的积极性。
另外，基础设施融资银行也可以在项目开展整个过程中提供相应的中间业务服务获得一定的收入。对于临时性资金周转困难，基础设施融资银行可以通过同业拆借来获得资金补充。
利率市场化背景下，基础设施融资银行因设立、运行更为规范，并且有一套专业的、完整的运行机制，在基础设施融资领域形成了自己独特的竞争力优势，所以其发行的债券风险较小，更容易获得社会投资者的信赖，融资成本较地方政府融资平台和其他商业银行更低。相反，由于利率市场化引起利率上升，商业银行的融资成本提高的同时，揽储压力更大，若将吸收的资金投资于回收期较长的基础设施建设将加剧流动性紧张局面，增加它的隐性成本，而另一方面，主要依赖大量银行贷款的城投公司融资成本将大幅度上涨，融资约束程度加大，地方政府融资平台将出现“马太效应”，许多非优质城投公司将难以为继。
（二）资金运用
在资金运用方面，基础设施融资银行通过向地方政府和相关企业发放专项贷款、购买地方政府债券和企业债券、与其他银行联合贷款等多种手段支持基础设施的建设，并通过资产证券化回笼资金。
从贷款方面来看，由于贷款的定价权掌握在基础设施银行的手中，因此，只要贷款利率的设定高于它的必要收益率，基础设施融资银行就能够实现盈利。与其他商业银行相比，基础设施融资银行有自己的项目数据库，对项目和贷款方分析更加深入、透彻，因此，在对贷款定价时更合理。相比商业银行流动性收紧、惜贷情绪越来越浓的局面，基础设施融资银行在此方面的顾虑和负担较轻，更易获得基础设施贷款方的青睐。在发放贷款后，基础设施融资银行还应当对贷款方进行监督，防止贷款资金挪用。 从购买债券方面来看，全联城市基础设施商会是基础设施融资银行的股东之一，基础设施融资银行在购买商会会员的企业债券时可以与商会协商获得一些优惠条件。同时，还应注意到，不同地方政府和企业发行的债券，风险不同，在债券市场不完善的情况下其价格可能不能反映它的真实价值，基础设施融资银行应在审慎选择的基础上进行购买，平衡收益和风险。
为了提高资金的使用效率、实现可持续发展，基础设施银行将所发放的贷款和购买的债券通过资产证券化部门进行组合打包，出售给作为特殊目的机构的子公司，并对子公司在资产证券化产品的信用增级、评级、交易和还本付息的过程中进行全程追踪、监督。通过资产证券化的环节，基础设施融资银行可将长期资金提前折现，保证资金的流动性，为进一步开展业务、创造利润提供保障。
（三）子公司业务
在资产证券化过程中，作为特殊目的机构的子公司与基础设施融资银行有一系列的合作：首先，特殊目的机构在基础设施融资银行的监督下，经过对资产证券化产品进行内外部信用增级、评级、出售获得发行资产证券化产品收入后，按事先约定的价格支付购买基础资产的价款；然后，由特殊目的机构聘请基础设施融资银行作为专门的服务商来对资产池进行管理。基础设施融资银行比较熟悉基础资产的情况，且与每个债务人建立了联系，因此，在此环节相比与第三方机构合作，基础设施银行担任服务商管理资产池更有优势；最后，当证券全部被偿付完毕后，如果资产池产生的现金流还有剩余，则特殊目的机构将剩余现金流交给基础设施融资银行。整个资产证券化的过程离不开基础设施融资银行和特殊目的机构密切合作，而母子公司的形式使得资产证券化进程更顺利，降低了信息成本，提高了运行效率。
基础设施融资银行借助子公司开展租赁业务是融资银行为基础设施建设提供的除贷款、发行债券以外的另一种融资渠道，这种方式避免了企业挪用贷款风险，同时，设备所有权归银行所有期间，银行可以任意处置，安全性大大优于贷款。融资租赁是物流、资金流、信息流、信用流结合的产物，普通商业银行只有资金优势，没有物资优势，而全联城市基础设施商会作为基础设施融资银行的股东之一，集合了基础设施建设相关的上、中、下游企业，有利于为子公司开展基础设施建设的设备租赁业务提供物资保障。
五、基础设施融资银行的风险防范
因为基础设施建设具有投资量大、期限长的特点，在与其他商业银行采取相同的风险管理体系的基础上，基础设施融资银行还应特别注意其业务专业化所带来的特有风险并采取相应的防范措施，具体建议如下：
（一）建立完整的评估体系
基础设施银行可以在项目数据库的基础上建立项目记分卡机制，形成一套从项目筛选、追踪监督到反馈的评估体系，以及时发现问题和风险。
首先，在评估、采集项目时，对项目进行严格的成本收益分析，对项目的技术可行性、偿还能力、政策环境和社会环境等方面进行综合评估打分。项目纳入数据库后，应对项目数据定时更新并重新打分，在资源有限的条件下优先支持分数较高的项目；其次，在发放贷款、购买债券后，应对资金的使用进行监督，防止资金挪用，督查资金的使用效率，对实施中的项目实施状况进一步打分，以便及时发现问题，为进一步决策提供参考；最后，项目完成后应对项目所产生的经济效益以及基础设施融资银行在其中发挥作用的程度进行评估，形成有效反馈机制，以便更好地指导以后的工作。
（二）创新贷款方式
由于基础设施建设周期较长，未来收益难以准确估计，基础设施融资银行可以对贷款的发放方式进行创新，为贷款提供安全保障以降低风险。
发放贷款时，对于有条件的贷款项目，可借鉴世界银行的经验，采用“报账回补”的方式来发放贷款，先由项目实施单位自行筹集垫付资金进行相关设施的建设，等收到项目支出费用凭证后再向基础设施融资银行报账回补。这种方式降低了贷款风险，增加了贷款使用效率。
对于没有条件的贷款项目，则采取何文虎（2014）的办法，即建立“贷款保证金制度”，将贷款的一定比例额度作为保证金存入专用账户，基础设施融资银行按市场存款利率支付利息，一旦项目贷款出现坏账，且无法追回，基础设施融资银行可以扣除保证金弥补损失。这种方式不仅降低了银行的信用风险，而且还有利于相应资产证券化产品的信用增级。
根据贷款人不同的条件，具体问题具体分析，灵活采取不同的方式提供贷款，既保证了基础设施的融资需求，又为贷款资金的安全性提供了保障。在今后不断的业务处理中，基础设施融资银行应根据市场变化不断积极创新，防止模式僵化、与实际需求脱节。
（三）正确处理与地方政府的关系
作为专项为基础设施建设提供融资的银行，必然在业务开展中与地方政府有着密切的合作。在这个过程中，基础设施融资银行应始终保持自己的独立性，在做决策时，不应受政府具体指令所干扰，也不应依赖政府的保障，坚持市场化运作、自负盈亏的原则，避免沦为政府的政绩工具。
另外，地方政府债券风险也应重点关注。2014年5月，地方政府债券实行自发自还的市场化运作模式。为规范地方债发行工作，财政部规定要开展债券信用评级和债券信息披露，并出台了地方债券自发自还“三等九级”的信用评级标准，但从实际操作的结果看，横跨东中西部不同地区的政府发行的债券，其评级并没有出现差别，全部都是最高级别的“AAA”，这说明地方政府自行发债机制还不够完善，在这套机制完全成熟前，基础设施融资银行应当对地方政府债券的风险保持清醒头脑，不要对地方政府信用盲目信任，应综合考虑债券期限内的偿还能力以及发债主体的信用状况。
六、结语
基于基础设施建设对经济发展的重要性和我国现有基础设施融资方式存在明显不足的局面，设立基础设施融资银行是对现有融资模式的创新，在当前我国经济、金融背景下具有一定的必要性和可行性。基础设施融资银行是自负盈亏的商业性金融机构，它可以由国家开发银行牵头，集合全联城市基础设施商会、商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等其他金融机构共同出资成立，采取总分行制，设立两家子公司分别作为特殊目的机构进行资产证券化和开展租赁业务。设立的基础设施融资银行不开展零售业务，发行金融债券和具体项目债券是其主要资金来源，在建立基础设施项目库的基础上，专注于为基础设施建设提供专项贷款、联合贷款、购买地方政府和相关企业发行的债券、提供融资租赁等融资服务，并通过资产证券化回笼资金、分散风险。由于基础对于基础设施银行有着完整、规范的运行机制，在基础建设融资领域形成了自己的竞争优势，同时，因专业化经营所带来的特有风险也应重点防范，具体建议有：建立完整的评估体系、以“报账回补”或设立“项目贷款保证金”的方式提供贷款、正确处理与地方政府的关系。
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