我国经济转型背景下就业公共政策分析
充分就业作为宏观经济政策的首要目标，但是一国往往很难实现持续的充分就业，尤其是当经济面临转型升级的阶段。此时，市场的自我调节可能难以及时的适应经济转型带来的巨大变化，政府公共政策的作用变得更加有效。
一、我国经济转型阶段的划分
经济转型指的是资源配置和经济发展方式的转变，包括发展模式、发展要素、发展路径等等转变。从各国的发展经验来看，无论是发达国家还是发展中国家，无一不是在经济体制和结构的不断转型升级的过程中实现快速发展的，我国亦不例外。改革开放以来，我国大致经历了三次较大的经济转型。第一次是改革开放初期计划经济体制向商品经济体制的转型，这一阶段的目标是不断破除计划经济体制，逐步建立社会主义市场经济体制，现在看来，这是一次十分重大和正确的经济转型，但是却也造成了新中国历史上的第一次失业高潮，虽然这与当时的历史背景有关，但也是经济体制转型升级带来的不可避免的失业问题。我国的第二次经济转型是以正式提出“转变经济增长方式”为开端，相对于第一次的经济转型，这一次将转变经济增长方式提高到了一个新的高度，也深刻的体现了当时对经济增长认识的改变。但是，虽然历经十多年的经济体制改革，市场经济的地位还并没有完全确立。旧的经济制度也还没有完全被打破。这对我国政府的就业调整能力提出了更高的要求。此外，这一时期过度的紧缩性政策使得我国出现了商品滞销、库存增加、开工不足等问题。1997年的东南亚经济危机更是加重了这一消极结果。我国无可避免的又一次迎来了失业高潮。2007年党的十七大报告中开创性的提出了“转变经济发展方式”这一新的要求，标志着我国对经济发展本质认识的再一次飞跃性的提升。我国的经济转型由此进入了一个新的时期。这一时期的经济发展思路中更加强调要素驱动与创新驱动的“双轮”驱动经济结构优化和产业升级，更加注重以人为本和民生改善的经济发展方式，并把自主创新、可持续发展、环境保护提到了较高的地位，通过提高自主创新能力促进科学技术对经济的发展，实现速度、质量与效率的统一，人口、资源与环境相协调的经济发展模式，是这次经济转型升级的攻坚阶段。但是，2009年以来各地相继出现的“用工荒”问题以及当前的就业状况再一次提醒我们：这一次的经济转型对我国政府的就业调整能力又将是一次巨大的挑战。
二、不同阶段的就业公共政策
（一）计划经济向有商品经济转型时期
这一时期是我国改革开放的初级阶段，也是计划经济和市场经济斗争最为激烈的阶段，城镇人口的增长以及“上山下乡”知识青年的回流等历史问题的积累爆发，使得城镇待就业人口急剧增加。然而，转型时期的经济还不能为这些劳动力提供足够且合适的就业岗位。由此引发了改革开发以来我国第一次严重的就业问题，为此国家召开了全国劳动就业工作会议，提出了三结合的就业方针即在国家统筹规划和指导下，自愿组织起来就业、劳动部门介绍就业和自谋职业相结合以实现快速就业的方针。这次就业制度的首次改变了我国单一的促进就业方式，形成了多元化的就业促进轨道，是一次思想认识上的重大变化，而且实施成果也非常的显著。1986年 7月，为了适应经济转型的需要，我国再次对城镇就业制度进行了调整。国务院正式发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确要求，所有城镇新就业的人员以平等自愿和协商一致为基础，全面实行劳动合同制，以书面形式规定了双方的权利和义务；劳动合同到期是，可以选择终止劳动合同，也可以选择续订原劳动合同。20世纪 90年代，我国将劳动合同制度进一步在各类企业的全体职工中推广，实行全员参与的劳动合同制度。但是，政府对国有企业实际上的控制并没有得到完全的改变。并且在实际操作过程中，企业还是难以做到按照自己的生产需要合理的安排劳动用量。1990年 4月，为了应对我国经济形势的重大变化，国家转变了就业政策的调整方向。国务院正式发布了《关于做好劳动就业工作的通知》，通知中明确要求：要通过有效控制农村劳动力像城市大规模转移的手段，从而减轻城镇劳动力的就业压力。农村劳动力要努力实现就地转移和就业。此外，我国政府还积极对传统的体制内就业机制实行一系列的改革，使体制内的就业制度逐步开始转向依靠市场机制的导向作用来提高效率。
（二）社会主义市场经济发展转型阶段
这一时期随着社会主义市场经济体制的逐步确立，市场已经开始呈现出主导就业的势头。一系列的就业公共政策由此开始出台，1993年末，为培育和发展与市场经济相适应的劳动力市场，调整和完善市场经济条件下的新型劳动关系。原劳动部首先提出了实行以国家就业政策为指导思想的市场就业政策， 随后又制定了《促进劳动力市场发展，完善就业服务体系建设的实施计划》，明确指出要加大力度建设和完善劳动力市场，通过市场导向就业来不断扩大我国城乡就业水平。 1997年11月，为了适应市场经济的发展需要，原劳动部根据我国当时就业的整体形势，提出了市场、劳动者和政府共同参与调节的新的就业工作方针。市场在促进充分就业的宏观经济管理目标中的地位第一次得到了重视和充分的体现。2002年开始，我国在市场调节充分就业这一基础理念之上，开始制定出台了一系列积极的就业政策，并在此后不断完善。包括：以提高经济增长拉动就业增加为导向的宏观经济政策，创造更多的就业岗位；以促进再就业为取向的扶持性政策；以实现劳动力供需匹配为取向的劳动力市场政策；以保持社会稳定为目地的宏观调控政策以及促进再就业为前提的社会保障政策。这一系列政策的出台，为缓解这一时期经济转型升级带来的失业压力起到了重要的作用。同时，国家还完善了与就业相关的法律制度。1994年 7月，我国制定了《劳动法》，明确了国家在促进就业方面的义务，并明确规定了劳动者平等就业的权利，这部法律的单身标志着我国以市场为导向的就业制度正式形成。1999年初，劳动保障部正式发布了《关于积极推进劳动预备制度加快提高劳动者素质的意见》，国务院办公厅在转发本意见时明确要求从 1999年起要将劳动预备制度在全国各个城镇推行实施，并把意见实施的对象扩大到包括新进劳动力市场的人员和国有企业下岗职工再就业人员在内所有求职人员。此外，还积极推行了一系列与就业相关职业制度。这一时期的就业公共政策的主要特点表现为：以市场为导向的就业制度逐步得到建立和完善，为社会主义市场经济体制成功转型升级保驾护航。 （三）加快经济发展方式转变阶段
随着市场化程度的不断加深，这一时期我国的就业制度也在不断的创新和完善。我国于2007年 8月正式出台了《就业促进法》，这部法律的出台为我国就业促进工作体系的进一步完整作出了巨大的贡献，标志着以劳动者核心的的就业制度正式形成。 “十二五”期间，我国劳动力供给每年以百万人的增量迅速增加，这就意味着各级政府必须把促进就业放在工作的首要位置。这一时期政府通过融资、财税等方面的政策扶持，营造良好的企业经营发展环境，稳定其吸纳就业的规模。同时，提供各种政策优惠，鼓励企业增加新的就业岗位，并根据企业新增劳动力的数量给予一定的奖励。此外，由于这一时期我国经济转型升级步伐不断加快，因而必然引起就业结构的剧烈变化。因此处理好调整经济结构结构与保持就业稳定成为了政府工作的重中之重。国家连续出台《关于加快发展服务业的若干意见》、《关于发展家庭服务业的指导意见》等相关政策。通过大力发展服务业，提高服务业在三次产业中的比重，以吸纳更多劳动力就业。随着经济转型升级的不断深化，2008年，《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》的发布，对完善创业扶持、强化创业培训、健全创业服务等方面作出进一步的部署。2009年伊始，全国85个城市率先开展创建国家级创业城市工作。进一步落实创业相关的的各项政策措施，积极提供基础保障，鼓励更多劳动者参与创业，并由此掀起了了创业促进就业的浪潮。2014年9月的夏季达沃斯论坛上。李克强总理提出，要在中国960万平方公里土地上掀起“大众创业”“草根创业”的新浪潮，形成“万众创新”“人人创新”的新态势。此后，我国再一次掀起了“大众创业、万众创新”浪潮。
三、国外就业促进的通行策略
经济的转型给就业所带来的阵痛是任何一个经济体都无法回避的发展规律。只有面对并且正确的处理才能助力经济的成功转型，实现持续快速的发展。借鉴国际经验，结合我国的实际情况，作出恰当的考虑才能正确的把握我国当前就业公共政策优缺点，取长补短才能助力经济转型升级。
美国在20世纪以来，也出现了几次的经济调整和转型升级。在面对就业问题的时候，美国更多的强调政府在解决这一问题面前的重要性。从20世纪30年代的大萧条开始，美国出台了大量的法律法规来规范劳动力市场的发展。日本在二战前后经济体制也发生了巨大的变化，但是二战后相当长的一段时间里日本的失业率基本上维持在 1%―3%之间，这与日本采取的以充分就业为目的的综合就业政策有着密切的关系，日本的主要做法是将“失业保障”改为“就业保障”，从救济失业变为促进再就业，确保劳动力市场的稳定。英国在 20世纪 70年代末，经济出现了“滞涨”的局面，生产萎缩，失业人数剧增。英国面对经济调整导致的就业问题主要手段是采取积极的就业政策和完善的社会保障，通过制定政策为小企业减轻各种税收，增加开业贷款，支持小企业迅速发展，同时鼓励吸收外资投资，支持新型产业的发展，从而创造出更多的就业岗位。“从出生到坟墓”的社会保障制度和免费的教育制度也为英国的就业问题提供了很大的帮助。
表一美、日、英三国经济转型时期就业公共政策对比
美国日本英国
经济转型时期应对失业问题的主要做法主要体现在立法。《联邦社会保障法》、《联邦职业介绍法》、《公平劳动标准法》、《就业法》《人力资源开发与培训法》、《职业教育法》、《同工同酬法》、《就业机会法》、《综合就业与培训法》、《劳动保障法》、《劳动力投资体系法》等①加强就业立法。《紧急就业政策纲要》、《经济自立五年计划》、《新长期经济计划》、《农业基本法》、《国民收入倍增计划》、《雇佣对策法》、《劳动标准法》、《工会法》、《劳资关系调整法》。
②劳动保险和福利。《雇佣保险法》、《劳动者灾害补偿保险法》、《雇佣保险法》。①积极就业政策。支持新兴产业、设立技术转让中心、减轻各种税收，增加开业贷款，支持小企业迅速发展，同时鼓励吸收外资投资。
②社会保障。
“从出生到坟墓”的社会保障制度、失业保险、工伤保险。
如表一所示，结合我国在各次经济转型时期的就业公共政策，可以发现，我国经济转型时期的就业公共政策与美、日、英三国有很多共通之处。但仍然还有一些需要像它们学习的地方。我国经济转型时期就业公共政策与美、日、英三国就业促进通行策略的共性是，政府在解决就业问题上表现积极，因地制宜制定相应政策。如我国第一次经济转型时期提出的“三结合”的就业方针，不仅是对原有就业政策、思想的突破，也依托了当时的经济环境和政策需求。再如日本战后不到一年时间就迅速发表了《紧急就业政策纲要》以应对剧增的百万失业人口。但是我国仍然可以从政策形式和社会保障制度两个方面向国外学习、借鉴。
就政策政策形式而言，经济的转型往往伴随着经济水平、经济结构等各方面的大幅波动，而劳动力需求作为一种派生性的需求又受到经济发展水平和结构的影响，劳动力需求水平和需求结构较之以前也会发生很大的变化。这一时期往往需要更加强有力的手段来消弱这种大幅波动的影响，法律以其所具有的强制性、规范化和时效性往往具有更好的效果。据统计，美国和日本有近一半的公共政策以法律的形式出台的，而我国在就业方面比较规范的法律仅有《就业促进法》和《劳动法》两部，很难保障我国劳动力市场平稳、规范的运行。社会保障制度。社会保障制度不仅有保护失业者的功能，还必须具有恢复市场的激励机制，促进失业者再就业的作用。
就社会保障而言，体面的生活保障是人们就业选择前的基本起点，也是创造更多社会价值的前提。政府承诺承担起为公民改善就业机会的责任，同时亦要求有劳动能力的人也要相应承担起自己的责任，否则将失去失业救济。如英国完善的社会保障体系就为其促进公平就业提供了重要的帮助。我国的社会保障制度还不完善，整体还处于较低的水平。因此我们更应该采取有效措施使得每一份社会福利都能够达到预期的效果。合理分配社会保障覆盖的范围和程度，协调好社会保障在保护失业者和促进再就业双重功能上的效用。
四、结论
经济转型导致劳动力市场的波动，如劳动力市场供大于求、供求结构失衡等问题的时候。市场很难快速高效的调整这一系列的就业问题。所以政府这只看的见的手此时需要发挥非常关键作用，以迅速高效的调节劳动力市场失衡的问题，助推经济顺利转型。通过分析我国三次经济转型时期的就业政策，我国政府积极发挥自身优势，根据各转型时期的特点，出台积极的政策措施，合理调整就业问题，取得了很好的效果，这也是我国每次经济转型都能够顺利完成的重要原因。但是，总结别国经验，我们发现有两点是我国就业公共政策的制定过程中可以借鉴的：一是以法律的形式出台相关政策，二是协调好社会保障保护失业者和促进再就业的双重作用。（作者单位：四川省社会科学院）
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