贵州省少数民族地区低保政策执行状况调查研究
一、贵州省少数民族地区低保政策的执行
贵州省全省面积17万平方公里，居住着汉族、苗族、布依族、侗族、土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、白族、瑶族、壮族、畲族、毛南族、满族、蒙古族、仫佬族、羌族等18个世居民族。2013年末，贵州省总人口为3502万人，其中城镇人口1325万人，占%37.8；农村人口2177万人，占62.2%。2103年末，贵州省国民生产总值为8006.79亿元，全省财政总收入为1918亿元，人均国民生产总值为22921.67元。
为建立保障农村困难群众基本生活长效机制，贵州省人民政府决定，从2007年7月1日起在全省范围内全面建立和实施农村居民最低生活保障制度。截止2013年底，贵州省农村贫困人口745万人，农村贫困发生率为21.3%，农村低保对象共有223.6万户，贵州省2013年共发放农村低保资金61.2亿元，比上年增加3.6亿元，增长6.4%。通过表3.1可以看出，贵州省2013年农村人口参加低保人数达到477万人，占农村人口的21.91%，2011年和2012年所占比重分别为23.53%和23.15%，参加低保的农村居民最低生活保障水平为每年1283.71元。农村低保的保障水平不断提高，但是覆盖范围有所缩小。
二、贵州省少数民族地区低保政策执行现状的调查
低保政策在一定程度上保障着农村贫困居民的生活水平，但是通过对贵州省少数民族地区农村的调研发现，低保政策在执行过程中存在着偏差。本次对贵州省农村低保政策执行现状的调查，采取以匿名填写问卷与访谈相结合的方式进行，在当地政府的积极配合与支持下，我们的入户访谈进行得比较顺利，深入到每一个受访者的家庭，围绕问卷的情况与他们进行交流，并做好相应记录，总结调研过程中的不足之处，对当天的问卷进行整理，并在后期对问卷进行了统一整理和统计。由于存在少数民族语言的影响，我们在听取村民回答问题时存在个别误差，但是所调查的数据都是真实可靠的。
对于调研地点的选择及抽样，根据此次调研的相关要求，我们随机选取了三个乡镇的六个村庄进行调研。根据笔者对所调查有关人员的承诺，本文将隐藏所调查的有关乡村的具体名称，仅以Z镇Z村（代名，下同）、Z镇T村（代名，下同）、Z镇D村（代名，下同）、D乡D村（代名，下同）、D乡L村（代名，下同）、D乡G村（代名，下同）、K乡H村（代名，下同）、K乡L村（代名，下同）、K乡B村（代名，下同）等代替，同时也将不道出被访谈的人的具体名字。
本次共访问200份问卷，收回200份问卷，有效率100%。此次被访问者中男性占59%，女性占41%，汉族占11%，少数民族占89%。是低保户的38人，占19%，不是低保户的162人，占81%。根据问卷调查和现场访谈的综合分析，总体上看，有如下几个方面的发现：
（一）社会保障满意度较高
在农村居民对社会保障的满意度调查中，问卷设置了五个选项，分别是“很不满意”、“不太满意”、“比较满意”、“很满意”和“不确定”等回答。最终，在全部200名被访问者中，回答“很不满意”和“不太满意”的比例分别是3.5%和15.5%，回答“比较满意”和“很满意”的比例分别是48.5%和12.5%，回答“不确定”的比例是20%。由此可见，低保政策这一项惠民政策受到大部分农村居民的认可，农村居民对社会保障的满意度较高。
（二）人情低保的出现
K乡H村的杨某，家庭条件较差，但是通过到他家中进行交流，与其进行面对面的详细交谈之后，了解到杨某并没有享受着低保这一惠民政策。与杨某进行深度访谈，本想低保政策是提供给社会上那些弱势群体的，他们有着特殊的需要，用低保政策来发挥补救性的功能来安置他们。但是低保政策在实际的执行过程中，由于低保政策执行主体的暗箱操作，使得这些弱势群体没有得到应有的最低生活保障。
K乡H村杨某说道：“国家的这个政策当然是非常好的，我也支持国家的好政策，可是落实下来了就不一样了，雷声大雨点小，就是上面下大雨，下面却连毛毛雨也没有。他们（干部）没有好好的执行国家的政策，油水都落进他们（干部）自己的腰包里了。说到这个，和干部关系好的那家，比我家条件好很多，都拿到了（低保），想想对这挺失望，挺寒心的。”
从上面被访谈者描述的内容来看，低保政策的实际执行过程当中，一些本来应该享受低保的人没有得到低保，另外一些本来不应该享受低保的人却通过熟人、关系享受着低保。人情低保的出现，并最终造成了低保政策微效。
（三）低保政策执行主体滥用裁量权
王某是K乡B村的村干部，王某负责低保政策的工作执行者，了解农村低保认定的程序和流程，详细询问了该村的低保户是如何认定的，以及农村居民的家庭财产是如何核实的，是否存在杨某所说的人情低保。
K乡B村负责低保工作执行者的王某：“低保的基本流程就是村民提出申请，乡镇人民政府受理、审核，县民政部门审批。我们对村民能否享受低保的主要认定依据是他家庭年的人均纯收入，但是这个东西很难去计算，村民种地是靠天吃饭，自然灾害或者季节影响他的收入，另外出去打工的比较多，增加了计算收入的难度。我们一般是根据熟人了解他的家庭条件到底怎么样，低保当然是要给最需要的村民，但是人情比较重，当然有时候也会给熟人。”
从上面被访谈者描述的内容来看，低保政策在执行时，负责低保政策的工作执行者往往是根据对本村农村居民的生活状况的考察，或者通过主动上门宣传、讲解的方式进行的。K乡H村杨某所说的人情低保确实存在，这主要还是由于低保政策执行过程中，低保政策的执行主体滥用裁量权。
（四）政府形象受到损害
在调查的过程中，当问卷调查问到“就总体而言，你对当地政府对低保政策执行的评价如何？”这个问题时，问卷设置了五个选项，分别是“很不满意”、“不太满意”、“比较满意”、“很满意”和“不确定”等回答。最终，在全部200名被访问者中，回答“很不满意”和“不太满意”的比例分别是46%和14%，回答“比较满意”和“很满意”的比例分别是7.5%和17.5%，回答“不确定”的比例是15%。由此可见，地方政府在执行低保政策这一项惠民政策时，有超过一半多的农村居民对低保政策的执行满意度不高，并不认可近年来地方政府对低保政策执行的效果，情况并不是十分乐观，表明地方政府在对低保政策执行方面尚存在不少需要改进的地方。农村居民对低保政策执行的满意程度，影响这地方政府的形象，由此次调查可以看出，政府的形象受到极大损害。
三、结语
公共政策是政府履行行政职能、实施公共管理的重要手段之一。政策目标的实现程度，直接影响着政府管理的绩效水平。本文仅以贵州省少数民族地区农村最低生活保障政策的执行现状来谈论地方政府公共政策的执行，分析农村低保政策执行偏差造成的严重危害和消极影响，所提供的个案来自于对贵州省少数民族地区数个村庄的深入调查。虽然地区差异和个案的局限性，决定着总体的推断不能以个案为依据，但是个案也具有其普遍性。因此，进一步分析低保政策执行偏差的成因，并提出防治偏差的对策建议，从而为公共政策的有效执行提供参考和借鉴。（作者单位：贵州财经大学公共管理学院）
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