“上有政策,下有对策”的治理思路探讨
随着我国经济社会的发展，特别是进入“新常态”时期，地方政府政策执行的重要性显得越发突出，“上有政策，下有对策”成为影响公共政策实现公共目标的一个重要障碍性因素，受到社会的广泛关注。这就需要我们加以认真分析，加强研究，提出有效的治理之策。
一、正确处理中央与地方的关系
从本质上来看，“上有政策、下有对策”是作为政策执行者的地方政府基于利益得失等综合因素的考量而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。这就需要处理好中央政府与地方政府的关系。首先，要有效维护中央权威。维护中央权威不容质疑，没有中央权威的政治基础，地方治理将是一盘散沙。中央政策需要地方一以贯之，不能搞地方分离主义，中央政令畅通无阻，才能有效治理全国，这是中央政治权威的基础。对于我们这样一个民族众多、地域广阔、发展不均衡的国家，特别需要树立“全国一盘棋”思想，维护中央的强有力统一领导，保证政令畅通，才能有力地推进全面深化改革事业的纵深发展，实现各地区均衡发展的目标。其次，优化中央和地方政府之间的职能关系。针对目前政策执行实践中央和地方职责同构所带来的推诿扯皮等现象，就必须理顺中央和地方政府之间的职能关系。要在完善法制框架的范围内明确中央和地方政府的权力和职能，尽量用法律的形式规定下来，使中央与地方的关系的法制化、规范化和科学化，以便最大程度减少职责同构的弊病。再次，以财权为基础，合理划分中央与地方的事权。中央与地方的关系，实质上也是一种利益关系。这就需要以财权基础，确定中央与地方的事权分工，有多大的事，给多大的钱。要对目前的分税制进行改革和完善，以财权为基础，确立财权与事权的配套关系，使地方财力和事权保持或接近一种平衡关系。对于那些涉及国家整体、全局性的公共事务，应该由中央政府负责处理；对于属于地方发展以及局部利益的公共事务，应该由地方政府负责处理。做到合理分权，权、责、利相一致。如此，地方政府才能尽心完成其职能，严格执行中央的每一项政策。
二、完善政策执行体制
完善政策执行体制，可以在立足我国实际情况的基础上，借鉴国际先进经验。一是借鉴新公共管理所倡导的政府管理走市场途径的先进理念，可以适当扩大公共政策执行主体的范围。地方政府政策执行可以适当引入市场竞争机制，部分职能由政府执行机构和人员承担，部分职能则可以采用契约、委托外包等形式让私人部门与第三部门来执行。通过合同外包，改变政策执行中政府独揽公共权力的垄断格局，可以在政策执行领域发挥竞争机制的作用，倒逼政府减少执行成本、提高执行效率。同时，扩大执行主体后，也有利于加强政府与社会的交流与互动，使政策执行得到社会目标群体的更多理解和认同，从而减少政策执行的阻力。二是转变地方政府职能。地方政府要有所为，有所不为。在不该管的领域要坚决退出，在该管的领域则要强化。地方政府的职能定位不仅仅是掌舵，为公共政策执行提供方向与路径，更重要的是建立和完善公共服务体系，有效供给公共服务和公共产品。只有做有限政府，地方政府才能在事无巨细、顾此失彼的窘态与疲惫中抽身出来，更好地集中精力执行中央政策。
三、强化政策执行监督
公共政策要得到有效的执行，没有强有力的监督是不行的。首先，要建立和完善监督体系。要继续加强党内监督、强化国家权力机关的监督、增强政府内部的监督、充分发挥社会监督的作用，形成职权清晰、上下结合、内外互动、彼此互补、协调共济的监督网络体系。其中特别要指出的是，政策执行离不开人民群众的参与。因此，发挥社会监督的作用尤为重要，要有效调动各社会团体、舆论媒体以及公民的力量，充分发挥其监督作用。其次，要建立相对独立的公共政策监督体系。没有相对独立的监督机制，监督的效力就很难发挥。政策执行是运用公共权力的过程，而公共权力是一柄双刃剑，既可以实现公共利益，也有可能以权谋私。因此，在政策执行时，要建立专门的相对独立的执行监督机构，以便对执行过程进行全程监督。这个执行机构是嵌入于政府机构决策――执行――监督权力运行机制中的重要组成部分，而不是另起炉灶的标新立异之举。只有决策权、执行权与监督权相对独立、互相协调、彼此制约，才能让政策执行更加顺畅。
四、落实政策执行责任
基于权责对等的原理，公共政策执行者运用公共权力，在执行公共政策中就要承担公共责任。所谓公共责任主要包括政治责任（即对执政党和政府负责）、法律责任（即对相关法律负责，违法必究和道义责任即）、道德责任（对社会道德规范和受害公众负责）等。虽然各地都在致力于健全公共政策的监督体制，但是上级各项政策执行起来还是常常变形走样，一个重要的原因就在于责任机制还没有起到应有的作用。这就需要在各方面加强责任落实，建立健全政策执行责任制，明确执行者的职责与义务，做到违法必究，严格执法，对于政策执行不力、执行失误以及那些阴奉阳违的违背政策甚至对抗政策的行为，要根据具体情况，把责任落实到具体人身上，严格追究责任。根据公共政策的重要性，关联性，对责任的追究可以有时间限制，也可以没有时间限制，有在职在岗的限制，也可以没有在职在岗的限制，特别是关系人民生命安全的重大公共政策问题上，要实行永久追责，离职追责的严厉措施。只有切实落实执行责任，健全完善首长责任制、目标责任制、岗位责任制以及引咎辞职制等制度，才能真正增强政策执行者的责任感、使命感和危机感，从而促使他们有效执行公共政策。
五、加强政策执行伦理
政策执行除了加强监督体制、落实责任、加强法制等“硬件”条件建设外，另一重要方面还在于要加强政策执行者的行政伦理的“软件”建设。毕竟，再多的制度、监督等刚性因素，还需要政策执行者的内化加以支撑。考虑到政策执行主要由公务员承担，因此政策执行者伦理主要指公务员的行为规范伦理。它要求政策执行者内化公务员道德，秉承公平、正义的价值理念，做到自律与他律的统一，全心全意为人民服务，当好人民的公仆，坚持做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。行政伦理的缺乏将会使政策执行者在执行政策的时候，从个人利益出发，为谋私利而动，行为失范。受一些不良思想的影响，有些政策执行者思想觉悟不高，没有应有的公共精神，往往把公共政策当作控制手段，控制导向明显，主体定位不准确，把自己当作人民的主人，主仆倒置，导致执行者不是从为公、为民的角度来考虑问题和执行政策，而是从自己的个人利益、小团体利益出发，实施“上有政策，下有对策”的不当行为。作为国家公务员的政策执行者是运用公共权力为国家工作的人，其宗旨是为人民服务，应该自觉把人民当作社会的主体、国家的主任，理应把人民利益放在最高的位置。在具体的工作岗位上，更应该具有主动服务的精神，急人民所急，谋人民所谋。这就迫切要求政策执行者树立现代行政伦理观念，积极培育和养成公共精神。公共精神是执行者在行使国家权力、提供公共服务、实现公共利益的过程中，其价值导向、职业精神与行政能力的公共性综合体，具体表现为民主精神、公正精神、责任精神、法治精神、服务精神和自律精神等意志品质。所以，加强对政策执行者的行政伦理教育，树立现代行政伦理理念能有效规范和约束政策执行者的自利性行为，为遏制“上有政策，下有对策”奠定坚实的基础。（作者单位：1.百色市人民政府发展研究中心；2.广西行政学院公共管理教研部）
