广东省民生财政支出规模与结构研究
[中图分类号]F81045[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）01-0152-04
[作者简介]邹书利（1978-），女，重庆人，讲师，硕士，研究方向：技术经济学；唐峻（1977-），陕西汉中人，副教授，西南政法大学经济法学院博士研究生，研究方向：财税法学。
[基金项目]广东省哲学社会科学规划青年项目“政府非税收入法律问题研究”（GD11YFX04）；广东省江门市哲学社会科学规划项目“地方政府实施民生财政的保障机制研究”（2012B07）；广东省江门市哲学社会科学规划项目 “地方政府非税收入规制研究”（2011B10）；五邑大学青年基金项目 “从公共财政走向民生财政――深化地方政府体制改革的研究”（201210241301146）。
一、问题的提出
随着我国市场化改革的进一步深入，社会财富不断增长，经济增长与收入分配之间的矛盾逐步显现，不同阶层和不同群体共享改革和发展成果的机会并不均等，民生问题日益突出。因此，保障和改善民生已逐渐成为公共政策的重要取向和财政投入的重点，有必要对民生财政进行全面系统的分析和研究。在民生财政构成体系中，保障和完善民生很大程度上由民生财政支出决定，分析民生财政支出有利于了解地方政府民生财政支出与民生需求是否相适应，并不断改善和优化相关工作。
在当前我国分税制体制下，地方政府的事权和财权配比失衡，民生领域的大量财政投入依赖地方政府，而作为我国经济和人口第一大省的广东省，全省底线民生保障总体水平仍较低，保障标准偏低，多项保障标准低于全国平均水平[1]。同时，广东省内经济发展很不均衡，地方财力和民生财政支出数量和结构也相差悬殊。因此，通过对广东省民生财政支出规模与结构的分析，有助于进一步发现地方民生财政支出存在的问题，从而提出有针对性的建议。
二、民生财政支出范围界定
民生财政支出概念是由民生财政概念派生而来，是与民生财政相应的具体财政支出方式，是服务于保障民生理念的财政支出项目[2]。根据公共财政理论，涵盖整个社会经济领域的公共服务基本上都直接或间接涉及到民生，所有公共财政支出都可以称为民生财政支出，即广义的民生支出。但有学者指出，将民生各领域的总体支出都作为民生财政支出，这种计算方式过于“泛化”，把所有的大类都纳入民生支出体系，会导致信息失真[3]。根据马斯格雷夫的“经济发展阶段论”，在经济发展初期，由于生活水平比较低，满足基本生存为人们的主要需求；在经济发展中期，生活水平随着经济的发展不断提高，公众对教育、卫生和安全等方面的需求开始增加；在经济发展的成熟阶段，公众开始增加对公平收入分配的要求。2006年广东省人均收入首次突破3000美元，2013年人均GDP达到9453美元[4]。按照世界银行制定的国家与地区收入水平的划分标准，以人均GDP来看，广东省属于中上等收入地区，民众需求层次处于围绕吃、穿、基本教育、卫生等需要的经济发展初期或中期阶段，所以财政支出中的民生范围主要涵盖教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、住房保障支出。
三、广东省民生财政支出情况及趋势分析
（一）总体规模及发展趋势
1民生支出整体增幅明显
广东民生财政支出除2012年略有回落，总体呈增长趋势且增长幅度明显，民生领域已成为广东财政支出的重要领域。广东民生财政支出从2000年的 26946 亿元增长至2011年的235669亿元后，2012年略微波动下降至234777亿元。年均增长率为1869%，其中 2007 年增长率达到历年最高值 4035%，2012年出现负增长（-038%），民生财政支出增长率整体呈一条波动上升曲线。
2占 GDP 比重稳中趋升
2000―2012 年，广东省民生财政支出占地区生产总值比重年均增长率约为326%，标准差仅有00060，说明每年广东省民生财政相对地区生产总值的实际使用和支配的规模大致不变。2003年由于国家财政政策从积极转向稳健，2003―2006年广东省民生财政支出占地区生产总值的比重出现短时回落，2007―2012年增长幅度与增长趋势较为明显，现阶段广东省民生财政支出政策具有明确性与一定的稳定性，同时也表明财政对民生投入的稳步增长。
3占财政支出比重总体呈上升趋势
2000―2006年，民生财政支出占财政总支出的比重在1%～3%的增长率之间上下波动，说明该期间民生财政支出增长规模与财政支出增长规模同比扩张，广东省对民生领域的投入相对稳定，同时广东省财政支出还没有根据当前经济社会形势做出调整，改变重经济建设轻民生的财政支出结构；2007年“十七大”报告特别提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”。政府开始转变施政理念，逐渐改变财政支出结构，民生支出增长速度快于财政支出增长速度，2007年，广东省民生财政支出占财政总支出比重突破30%，此后一直逐年上升，尤其是在 2011年出现较为显著的增长趋势，达到3511%的涨幅最高值，2012年虽然略有回落仍然高达3178%。
4民生财政支出增长弹性系数波动较大
民生财政支出增长弹性系数是指民生财政支出增长率与GDP增长率之比，该系数若大于1，则说明民生财政支出增长速度快于GDP增长速度。2001年、2002年，广东省民生财政支出增长速度大于GDP增长速度，此后出现了大幅度下降，其值低于1，到2005年之后缓慢上升，在2007年达到一个小高峰，此后不断波动调整，2011年之前增长弹性系数值保持大于1，2012年大幅度下降变为小于1。 5民生财政支出增长边际倾向
财政支出增长边际倾向是指GDP增加1个单位时民生财政支出增加幅度。2001―2002年处于上升阶段，自2003年开始缓慢下降，2004年后步入持续上升通道，民生支出增长趋势明显，并在2010年达到最高，然后波动回落（见表1）。
（二）各项民生财政支出情况及发展趋势
1各项民生支出规模呈显著增长趋势
在广东省民生支出中，教育支出绝对总量最大，特别是2006年后，广东省教育支出增加额明显高于其他类，2011 年达到历史最高值122790亿元，占当年民生支出总额的5210%，2012年虽有回落但支出金额仅略低于2011年。相对而言，支出规模绝对总量最小的是2009年才纳入国家财政支出项目的住房保障支出，但从政府宏观政策与方针来看，将会对住房保障支出持续不断增加投入，现有数据表明，住房保障支出从2010年的8857亿元大幅增至2012年的18037亿元。从总体发展趋势来看，从2000―2012年各民生支出均呈稳定上升趋势。
2各项民生支出增长率波动下降
各民生支出项目的增长率呈波动下降趋势。社会保障支出：增长率变化的波动幅度相对平缓，年均增长率约为 1767%，标准差884%，2001年为历年增长最高值3305%，2005年为历年最小增长值836%，整体上呈现波折下降趋势；住房保障支出：以年平均 2950%的增长幅度，短短三年里支出达到18037亿元。教育支出：年平均增长率约为1742%，对比社会保障支出的年平均增长率只差02个百分点，但教育支出对比社会保障支出变化更加剧烈，2007年达4668%，2012年下滑至-1439%。医疗卫生支出：从2000年1312%下降至2004年的历史最低值-086%，随后4年的年均增长率达2938%，2008年达到其历史最高值4289%，一举超过教育支出。虽然随后几年，医疗卫生支出增加率有所下降，但增长率始终高于教育支出，反映了财政资源投入重点开始转向医疗卫生领域，其已成为各民生支出项目中年均增长率最大的支出，这种情况直至2010年地方政府加大对住房保障投入为止。
3各民生支出占财政支出与占GDP比重不断上升
用于社会保障方面的财政支出增长趋势平缓几乎呈一条直线，始终保持占GDP 的 9%左右，与财政支出总量变化趋势相同。教育支出占财政支出份额明显高于其他三类支出且增长幅度明显，所占份额最高值达1829%，但在13年间教育支出占 GDP 比重常年低于2%。医疗卫生方面的支出，2000―2005年基本保持在35%～45%区间水平，2006年后政府加大对医疗卫生事业的投入，医疗卫生支出开始平稳增长，占GDP比重2011年突破8%。2009年开始纳入国家财政支出范围的住房保障支出，其所占财政支出、GDP支出份额并不大，但增长速度较快，占 GDP 的比重从2010年的 019%上升到2012年的032%，占财政总支出的比重从2010 年的164%增加至2012年的244%，成为增长趋势最明显的民生支出项目。
四、存在的问题
（一）民生财政支出总量上涨、规模不足
当前广东省财政对民生领域的投入逐年增长，从整个财政资源支出规模来看，广东用于经济社会发展的财政支出中民生支出最高占据3511%（2011 年）份额，占整个财政支出的1/3左右，尚未处于主导地位，广东省现行的公共财政体制还不能称之为民生财政。同时，在增长幅度方面，根据瓦格纳法则，随着社会的进步和人均收入的提高，将使教育、娱乐、文化、保健和福利服务等需求弹性较高的公共支出迅速增长，由此使得财政支出的增长速度高于同期国民经济的增长速度。2000―2012年广东省民生财政支出年平均增长率（1869%）高于GDP年平均增长率（1386%），但民生财政支出总量占财政支出总量的历史最高值也仅为3511%、占GDP的比重历史最高值为443%。相比之下，与中国税收负担非常接近的美国政府2010年仅教育、医疗和社会保障支出占公共财政总支出比重就达到601%，而美国在发达国家中是全球公认的低福利国家。[5]广东省涉及民生的各项支出同比增幅之所以较高，是因为政府既往对民生支出的历史欠账太多。这种低基数下的高增幅反映出广东省财政正处于并长期处于民生投入规模严重不足的阶段，意味着广东省应优化财政结构，持续加大对民生领域的财政投入。
（二）各项民生支出占GDP比重偏低，与经济发展水平不匹配
从2007 年中央首次明确提出“关注民生、改善民生”的相关理念与政策，2000―2012年广东省社会保障和就业支出年平均增长率1667%、教育支出年平均增长率1742%、医疗卫生支出年平均增长率2064%、住房保障支出年平均增长率2950%。但这并没有改变广东省在教育、医疗卫生、住房保障、社会保障和就业等民生领域支出比重依旧偏低的事实，2000―2012年广东省财政社会保障和就业支出占 GDP比重历史最高值107%，教育支出为231%，医疗卫生支出为089%，住房保障为032%。依据联合国2007年提供的数据，卫生和教育公共支出占GDP比例最高的国家：瑞典、丹麦、法国、德国等国家都高达13%～15%；加拿大、美国、澳大利亚、日本等国为10%～12%%；俄罗斯、巴西、泰国等国为6%～7%；印度比较低，仅为5%。[6]但经济发达程度相当于中等发达国家水平的广东省这一财政支出最高比重甚至比印度低，只占32%。虽然近年来广东省在改善民生方面取得了重大进展和成就，但民生支出占财政总支出和GDP的比重仍然偏低，特别是在教育和医疗等方面的支出明显偏低，这种状况亟待改变。
（三）缺乏民生财政支出优先的保障制度
广东省财政资源持续加大对民生领域的投入，为保障和改善民生奠定了良好的物质基础。但由于增长幅度的变动起伏较大，难以实现持续高增长，说明政府尚未树立民生支出优先的公共财政理念，民生财政支出缺乏制度保障。主要是因为地方政府对GDP高增速的追求，使得地方政府热衷于把有限的资金与资源优先用在竞争性盈利领域，导致地方政府财政支出结构重经济建设而轻民生。 五、优化民生财政支出建议
（一）树立民生财政支出优先的财政理念
保障和改善民生需求是公共财政政策的出发点和立足点。作为中国经济第一大省，广东省民生财政支出总量虽然逐年增加，但2012年首次出现负增长。一方面是因为民生财政支出对增加GDP、财政收入的作用具有间接性、长期性以及对增加公务员个人利益的低关联性；另一方面是因为广东省2012年被纳入“营改增”的试点地区，地方主体税源（营业税）将改为与中央分享的增值税，收支矛盾更加突出，因此政府缺乏增加民生财政支出的主动性和积极性。然而，政府是由“社会契约论”产生的，其存在和维系的合法性与正当性是由人民赋予的。管理、调控和监督民生领域里公共产品供给状况以确保民生领域的公共产品和服务得到充足有效的供给，自然成为政府的一项不可让渡的基本职能。因此，作为民生领域公共产品和服务最基本供给主体的政府，必须树立民生财政支出优先的公共财政理念，把民生财政支出放在优先领域，在增加民生财政支出、落实中央和地方民生政策基础上，健全财政民生保障机制。
（二）进一步扩大民生财政支出总规模
2000―2012年，广东省不断加大对民生领域的投入，民生支出总额不断增加，但民生投入总体规模仍然不足，民众普遍关注亟须解决的住房难、就业难、上学难、看病难等问题。要扩大民生财政支出规模，首先要做好地方财政资金的增量配置。分税制框架内，对于教育、社会保障和就业、医疗、住房保障方面的支出责任主要在地方。加快公共财政制度建设，推进结构性税制与收入分配制度改革，使财政收入占 GDP 的比重达到发展中国家的平均水平 25% 左右，确保地方财政有足够财力满足民生支出总规模进一步扩大需求。其次，要进一步调整财政资金存量，控制和调减一般性公共服务支出和经济事务支出，提高民生投入占财政支出的比例。一方面合理安排和使用一般公共服务支出，制定完善的一般公共服务开支标准，将一般公共服务支出占财政支出比重控制在合理范围内；另一方面重新认识和定位政府的职能，促进政府职能转变，正确处理政府与市场的关系，克服履行政府职能过程中的“错位”、“缺位”与“越位”现象，让更多的财政支出优先用于保障和改善民生，缩减民生需求与民生投入差距。
（三）优化民生财政支出内部结构
虽然我国市场经济体制不断成熟，但一直以来地方政府“重增长、轻发展”，没有处理好政府与市场的关系，未承担自身应负的公共责任，由省财政来承担的就业、社会保障、教育、医疗、住房等民生领域投入比重偏低。地方政府在合理保障政府一般公共服务支出和经济事务支出的前提下，坚决退出一般竞争性领域，把财政资金严格限制在市场失灵和关系到国民经济重大发展战略与布局的领域，进一步扩大社会保障和就业、教育、医疗、住房等项目的财政支出。财政支出规模与结构向民生领域调整时，优化民生财政支出内部结构，尽量保证民生财政支出项目的合理性和科学性。参考世界银行的研究结论，经济发展处于中上等收入国家或地区水平的广东省，在民生财政指标中，公共教育支出占GDP的比重至少要达到4%，公共医疗卫生支出占GDP的比重至少要达到31%，社会保障支出占GDP的比重至少要达到5%。[7]近几年住房保障支出大规模增长，但由于历史欠账过多，使得财政住房保障供给能力与居民的实际需求存在较大差距。因此，各级财政必须提高住房保障支出规模，当前各级财政应当拿出 2%～3% 的预算资金用于保障性住房供给。[8]
