西部少数民族地区公共文化服务财政保障机制研究
近几年来在党的正确领导和社会各方面大力支持下，西部少数民族地区经济实力得到了大幅提升，初步扭转了与沿海发达地区差距扩大化的态势。伴随着物质文明的高速发展，人们对精神层面要求也越来越高，特别是对文化方面的需求，尤为迫切，加快西部少数民族地区公共文化服务的建设进程，对于促进民族团结，社会和谐有着深远而重大的历史意义。
一、健全和完善财政保障机制，促进西部少数民族地区公共文化建设的必要性
尽管目前西部少数民族地区公共文化事业得到一定程度的发展，但西部少数民族地区公共文化服务现状与广大人民群众公共文化需求之间的矛盾仍未得到根本改善，尤其是边远贫困地区的文化基础设施仍然非常落后，公共文化产品供给不足，实现和保障人民群众基本文化权益的任务依然十分艰巨。[1]究其原因，主要是西部少数民族地区公共文化服务的经费保障能力还未得到充分发挥，尤其是现有经费保障机制还不能充分发挥出整合相关要素的作用，具体表现为以下几方面：
（一）西部少数民族地区公共文化服务财政保障经费投入总量不能满足需要
作为公共文化服务的基础，西部少数民族地区基础薄弱，历史欠账多，加上地区和城乡之间发展不平衡，不断增长的财政投入与地区经济发展的总量相比明显不符，特别是公共投资文化事业和文化服务方面，增长缓慢的资金比例已经不能适应公共文化服务方面人民群众日益增长的需求。[2]
（二）西部少数民族地区公共文化服务财政保障区域之间的发展严重不平衡
长期以来，西部少数民族地区的大城市公共文化资源成为该地区的中心，而欠发达地区农村、非中心区文化资源偏少。这种区域差距长时间存在并持续扩大，就会影响该地区整体公共文化事业的发展，不利于公共文化资源的有效配置。如何缩小这种区域之间的差距，促进西部少数民族地区公共文化服务事业协调发展，仍然是目前迫切需要解决的一个问题。
（三）西部少数民族地区公共文化服务财政保障管理机制仍有待于进一步改进和完善
西部少数民族地区以确保公共文化服务提升相关的政策和经费没有得到很好的跟进，特别是充分运用市场机制，吸引社会资金的政策还不完整，公共文化服务保障资金缺乏多渠道的融资方式，从而导致公共文化单一供应服务。同时，地方政府习惯于垄断公共文化服务管理，难以提供公共文化服务的政策激励，缺乏对非营利组织必要的财政支持使其难以进一步发展壮大。
二、西部少数民族地区公共文化服务财政保障机制面临的主要困境
（一）西部少数民族地区公共文化财政保障投入规模总量与东部和中部地区相比仍显不足
2012年东部地区如北京一般预算收入为3314.93亿元，上海为3743.71亿元;中部地区如河南一般预算收入为2040.33亿元，湖北为1823.05亿元;西部地区如西藏一般预算收入仅为86.58亿元，宁夏为263.96亿元，新疆为908.97亿元，均明显大幅低于东部和中部地区。（如表1）[3]
2012年东部地区如北京一般预算支出为3685.31亿元，上海为4184.02亿元;中部地区如河南一般预算支出为5006.40亿元，湖北为3759.79亿元;西部地区如西藏一般预算支出为905.34亿元，宁夏为864.36亿元，新疆为2720.07亿元，均明显低于东部和中部地区。
2012年东部地区如北京当年文化传媒支出为141.37亿元，上海当年文化传媒支出为72.51亿元;中部地区如河南当年文化传媒支出为69.63亿元，湖北当年文化传媒支出为62.47亿元;西部地区如西藏当年文化传媒支出仅为24.18亿元，宁夏当年文化传媒支出为14.44亿元，新疆当年文化传媒支出为68.23亿元，与东部和中部地区相比也存在一定程度差距。（如表2）[3]
（二）西部少数民族地区公共文化服务经费政府主导筹集模式过于单一
目前，公益性文化服务方面主要依赖于政府财政投入，各个文化单位自身创收能力很低。公共文化服务体系财政保障机制主要以政府直接补助、直接购买等方式为主，激励约束机制和财政资金的拉动作用不明显。[4]如何采取措施吸引社会资本和金融资本进入公共文化服务领域，促进公共文化服务投资体系进一步多元化，仍然是当前需要下大力气解决的难题之一。
（三）西部少数民族地区公共文化经费缺乏动态的绩效管理制度，制度监督约束机制严重缺位
在西部少数民族地区工作考核评价机制方面，作为软指标居多的文化建设绩效考核与经济发展相比所占比重明显偏低。一些地方出现了公共文化服务保障资金缺位，公共文化活动资金被长期挪用，公共文化设施落后和公共文化活动缺乏相关运营资金的现象。财政投入文化设施建设的资金在使用过程中，部分文化产品和服务需求与供给严重脱节，最终导致公共财政配置的公共文化设施设备利用率低、公共财政支持的公共文化活动参与性差，缺乏需求导向型的绩效考评机制，财政体制内的社会舆论和新闻媒体的监督力度明显不足，财政投入资金的最大化效益受到极大限制，导致公共文化服务财政经费投入效果不理想。
三、构建西部少数民族地区公共文化服务体系可持续发展财政保障机制的思路
（一）进一步加大西部少数民族地区公共文化财政保障投入规模总量，优化财政保障支出比例和结构，建立公共文化服务经费稳定增长的长效机制 （1）加大西部少数民族地区政府财政投入规模总量，建立科学合理的公共文化保障经费稳定增长机制。政府应当通过法律规范的形式制定公共文化服务体系建设长远规划，努力提升公共文化财政投入在财政总投入中的比重，增加对公共文化服务建设的直接投资投入，确保政府公共财政资助补偿机制得以制度化。
（2）优化西部少数民族地区政府公共文化服务财政经费支出比例和结构，合理提升公共文化服务经费总体利用效率。提高中央政府对公共文化服务财政转移支付比例，降低西部少数民族地区地方财政压力，科学界定中央政府与西部少数民族地方政府之间的责任，充分调动中央政府和西部少数民族地方政府的积极性。
（二）运用市场机制建立多元化投资体系，拓宽西部少数民族地区公共文化资金的投融资渠道
首先，应该由政府在西部少数民族地区引导基层公共文化服务，充分发挥市场机制的作用，通过创新的金融投资和科学管理方式，吸引社会资本和民间资本进入公共文化领域投资，建立多元化的市场投融资体系，确保对公共文化服务的资金最大化发挥效益。其次，加大公共文化事业发展的财政和金融政策扶持力度，调动金融机构、文化机构和大型民间文化组织的积极性，保障金融机构投身于公共文化领域的基本权益。最后，应该适当放宽市场准入标准，鼓励各种层次和不同类型的企业投资于公共文化领域，形成政府公共财政占主导地位，社会各种形式资本积极参与公共文化领域投资的良好格局。
总之，西部少数民族地区政府要根据本地区公共文化服务的特点，积极发挥财政资金引导功能，运用市场准入、资格认定、价格调节、税收优惠、财政补贴等方式，进一步拓宽融资渠道，积极推进非国有资本和外资进入公共文化服务领域，举办公益性文化事业，发动全社会的力量来不断完善公共文化服务，以弥补西部少数民族地区公共资源及政府服务的不足，实现投资主体多元化。
（三）建立科学民主的西部少数民族地区公共文化经费收支监督管理和绩效考核激励机制
在西部少数民族地区首先要采取积极有效措施建立科学民主的公共文化服务经费收支评估监督管理机制。各地审计和监察部门要加强对各项文化建设基金和专项资金的监督管理，按照公平、公开和公正原则，利用法制手段加强对公共文化服务保障经费的管理。对于出现的违法违纪行为，要追究责任，严肃处理，从项目的选择、资金的投入到最终运行都纳入规范监管，增强其使用的规范性和透明性。政府应当向社会公开资金的预算、使用情况，引入中介组织，全面推行项目审计、验收和社会公示制度，提高财政资金使用的透明度。[5]公共文化服务的评估监督管理机制关系到公共文化服务机构的管理水平和运作效率，其作用不仅表现为提高公共文化服务水平、改善公共文化服务机构职能，而且也是公众表达文化需求和参与政府文化管理的重要途径与方法。
其次，要建立公正严格的公共文化服务保障绩效考核管理制度，科学决策，对于绩效考核的过程应当尽量公开透明，考核的最终结果应当及时对外公示，同时大力引入社会各个方面包括新闻网络舆论的公开监督，使绩效考核机制真正得以发挥实效。应当尽快建立完善公共文化保障经费使用的监督约束管理机制，对公共文化资金支出行为过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合绩效评价。[6]公共文化绩效评价应当实行年度考评制度，把公共文化服务保障经费的绩效考核结果作为领导干部任期目标工作政绩的一项重要指标，以此来推动西部少数民族地区公共文化事业向前快速发展。
（作者单位为乌鲁木齐职业大学）
[作者简介：段玉青（1969―），女，河南南阳人，湖北大学博士生，乌鲁木齐职业大学财务处处长，高级会计师，研究方向：财务管理和资源配置。胡志华（1972―），男，四川华蓥人，硕士，乌鲁木齐职业大学财务处会计，会计师，研究方向：财务与会计。课题项目：本文系2013年文化部国家公共文化服务体系制度设计研究课题“少数民族地区基层文化站公共文化服务财力需求测算及稳定增长机制研究”阶段性成果。]
