地方财政风险及其制度性成因探讨
中图分类号：C91
文献标识码：A
文章编号：1672.3198（2013）03.0048.01
1地方财政存在的几种主要风险
其一是财政收入风险，衡量标准主要是财政收入占GDP的比重大小，从数据上看，国内地方政府的这一指标不容乐观。调查报告显示，相当一部分地区的财政收入已是入不敷出，难以维持机关单位的正常运转，长期下去会造成越来越大的亏空，给社会的稳定运行埋下巨大隐患。同时，因收入受限，在履行公共性支出的职责时政府越来越力不从心，一些效益极差的地方甚至难以保证该地区最低限度的资金需求，整体财力的不断削弱，必然导致财政投资能力下降。
其二是财政支出风险，从数据上看，地方财政支出总量偏低，占比呈现下降趋势，一些财政困难的政府部门如教育、卫生、农业等，连人员工资、日常经费都无法按时足额拨给。
其三是财政的制度性风险，制度本来是用以约束和规范行为的，却被地方政府各部门逆向使用，一方面是大量增加不规范收费，然后通过这些行为形成越来越多的预算外资金，以不规范的行为来对抗财政困难，打乱了正常的分配秩序，造成较大的社会稳定隐患，另一方面，这种行为必然导致财政收入的水分不断加大。
其四是财政的债务风险，这是主因。由于财政困难，政府为了解决问题，头痛医头脚痛医脚，选择了大量举债、寅吃卯粮的方式，地方政府债务来源多种多样，有直接的，有担保的，有外债，有国债，不仅包括粮食流通方面的资金运行，还存在社会保障资金的运行效率和安全问题。
2财政风险的四大制度性成因
首先是组织层级太多，管理范围偏大。我国按四级地方政府分布，以行政层级决定财政级次。由于层级太多，导致机构臃肿，效率低下，职责和权限无法准确界定，使政府与政府、各部门之间的财政关系因层级太多而变得非常复杂，资金使用效率低，财政负担比较重。
其次是地方税收体系不够健全，转移支付不完备。由于我国实行分税制，国税上交给中央财政，地方负责收取地税，两者之间形成较好的良性循环，但仍然有不少问题和缺陷，客观上致使地方财政收入不够稳定，进而引发地方政府的预算外收费冲动。
其三在于地方政府借贷过多，融资和投资只看数量不注重质量，各项决策具有一定的盲目性，短期行为居多，存在举债不慎、审批不严、项目失败等重大问题，一旦贷款到期，无力偿还则导致整体的财政风险。
其四是投资项目的实施比较被动，涉及部门过多过杂，立项、实施、完工、验收各个环节，各部门在转贷环节借用还存在责权利不对等、不统一的问题，再加上长期以来社会信用环境不好，偿债意识淡薄，眼光短浅，甚至做假报表冒领贷款资金，在这个过程中，监管制度又不够严密，资金的整个运行过程，信息资源分散，审计部门的工作不够仔细不够深入，致使角监督力度大大不够，项目效益重量不重质，不断累积形成一大笔呆账坏账。
3规避财政风险的几个关键点
首要一点，必须局部改革现行的分税体制。目前国内的分税制度对地方政府较为不利，应在不同层级政府之间重新商议，调整各类税收的归属权。企业所得税和个人所得税已按比例共享，这还不够，应把营业税、地方企业所得税和建设税、房产税、财产税等主要税种全部纳入体系，按不同层次、不同职能进行科学分配，促进地方政府增强支持地方企业发展的力度和积极性。
其次，要转变政府职能。遵循“大企业、小政府”的理念，把政府的职能从运动员转换成裁判员，从行政转换成市场，政府的角色是规范、组织和完善市场，在公共产品和公共服务的提供方面发挥主体作用，其它领域交给市场。总体说来，就是减少审批环节和审批权限，减少干预，提高透明度和有效性，尽量降低甚至消除地方政府债务的形成机制。
其三要继续改革国有企业，给地方政府减负。国企的体制决定了其沉重的财务负担，像高福利、财务成本、大规模下岗等问题，都造成了地方政府的负债。只有加大国企改革力度，把国有产权主体多元化，真正激活资产，高效配置资源，才能从根本上解决国企缺乏约束激励、委托代理成本高昂等问题。
其四是要改革转移支付制度。中央地方之间的关系必须理顺，按客观因素来测算标准收入和支出，简化形式，改进拨款方法。在此基础上，通过完善预算机制，建立一套比较科学合理的预算制度。例如标准周期预算管理，调动各个环节的监督力量，从内部和外部共同进行，强化财政监察，改进审计监察，提高行政法制的监督力度。
其五在于规范政府担保行为，尽量降低担保合约标的。主要是通过限制融资额度，提高偿债准备金，实行政府追索权制度等方法实现。
其六是进一步完善社会保障体系。根据不同经济发展水平，兼顾公平和效率，几个利益体共同分担，普遍覆盖，社会保障结合商业保险，政府行政管理与社保资金运营分开等各项原则，建立一套适应现有情况的社保体系，提高企业的经营管理和盈利能力。
最后是改革现有的财政管理体质，包括收入征管和支出管理等两方面。完善税收征管网络，实行目标管理分解责任制，强化监督检查，严肃查处违法行为，同时增强预算的执行力，科学界定和规范财政支出的范围，积极推动国库集中支付，改革政府采购制度，让资金用到实处，有据可查。
