我国县乡财政困难的原因及对策研究
一、我国县乡财政困难的原因
（一）县乡政府财政收支不平衡
1.税权高度集中于中央，财政收入层层上移，地方财政收入的比重下降。1994年的分税制改革在按税种划分政府间收入时，首先考虑的是中央政府。中央政府取得了增值税和消费税的大部分收入，在加上其他独享与共享的税种，留给省以下各级政府的税种并不多，地方税收收入无论是总额还是占全国税收收入的比重都远远低于中央税收收入（见图1）。与此相适应，省、市两级政府也不断地将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例上收，留给县乡政府的则是一些税基小、税率低、征管困难且不稳定的税种，导致县乡财政没有自己大宗、稳定的税源，财政收入增长乏力。因此，分税制改革以来，地方财政收入呈逐年上升趋势，但是其增长幅度远远低于中央财政收入的增长幅度并且在全国总收入中所占比重基本上小于中央财政收入所占比重。
图1 1994---2013年中央和地方税收收入占全国税收收入的比重
数据来源：根据国家统计局，年度数据：1994---2013年整理所得
2.事权下放，县乡政府支出刚性增长，支出结构不合理。1994年的分税制改革没有很好地解决各级政府间的事权划分问题。地方政府财政支出规模及其占全国财政总支出的比重远远大于中央政府，形成了地方财政收支在全国财政收支中所占比重的逆向变化（见图2）。省市政府为了减轻压力将更多的事权下放给了县乡政府，县乡政府承担了许多本该由上级政府承担的职能，包括新型医疗、农村低保、义务教育等，这些要履行的事权大都刚性强、所需资金多、增长也快，无法压缩。从支出结构来看，行政管理费和科教事业费占支出比重较高。支出结构的不合理进一步使得县乡经济发展缓慢，财政吃紧。
图2 1994---2013年中央和地方财政支出占全国财政收入的比重
数据来源：根据国家统计局，年度数据：1994---2013年整理所得
（二）转移支付制度不规范
1.税收返还占相当比重。在我国现行的转移支付制度下，税收返还占相当比重（见表1）。因为税收返还是以地方上缴的税收为基数，在一定比例上进行返还，其返还结果是上缴税收越多的地区得到的税收返还越多，因此税收返还具有逆均等化作用，形成“富者越富，贫者越贫“的马太效应。由于县乡政府税源不足，上缴的税收收入少，因此县乡政府得到的税收返还也很少。
表1 2009---2013年我国转移支付方式及其比重
数据来源：根据国家财政部，财政数据，全国财政决算：2009---2013年整理所得。
2.均等化转移支付资金所占比重小。转移支付制度作为平衡地区间财力的调节机制，其均等化效果直接影响县乡财政困难问题的解决。我国一般性转移支付的绝对规模虽然在不断增长，但是占转移支付总额的比重相对较小，不能达到均等化要求。专项转移支付在转移支付总额中一直占有较大比重（见图3）。专项转移支付中的对称补助要求地区进行资金配套，尽管财力紧张，县乡政府为了得到上级的对称补助，不得不同意安排配套资金，这样不仅不能使县乡财力困难问题有所缓解，反而还会使其困难程度加剧。
图3 2010年我国转移支付方式的比重 单位：%
数据来源：根据国家财政部，财政数据，2010年全国财政决算整理所得
二、我国县乡财政困难的解决措施
（一）调整财政分权程度，规范县乡财政的事权与财权范围
1.适当减少县乡政府的支出责任，规范县乡财政的事权范围。在现行的分税制下，县乡政府承担了过多的支出责任，包括不少本该由上级政府承担的职能，与其掌握的可支配财权严重不匹配。应该综合考虑各级政府的财政状况，进一步明确各级政府的支出事权范围，将本不应该下放到县乡政府的事权上收。适当上移公共服务的支出重心，让中央和省级政府在提供公共服务中发挥更大的作用。全国性公共产品、准全国性公共产品应由中央政府主要负责提供，区域性公共产品应由地方政府主要负责提供。针对具有外溢性的公共产品，县乡政府需要与上一级政府甚至中央政府进行合作来提供。
2.规范中央与地方税权分配，完善地方税收体系。分税制改革明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己大宗、稳定的税源，这是县乡财政困难的一个重要因素。所以应该明确划分中央与地方税种，降低中央税权集中程度，确保县乡政府有自己的主体税源，从客观上改善县乡政府的整体财政状况。调整中央与地方共享比例，加大财力分配向县乡财政倾斜力度，增强县乡政府财政收入能力。
（二）完善转移支付制度
规范、有效的转移支付是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解县乡财政困难的重要途径。完善转移支付制度，一是建立健全转移支付法律体系。一方面可以明确规定转移支付的目标、原则、资金的来源、分配程序、资金的使用和监督等各个环节，为科学规范的转移支付提供保障。另一方面可以促进转移支付各个环节公开化、透明化，加强监督的力度，避免转移支付资金被挪用。二是优化转移支付结构，适当减少专项拨款，进一步提高均等化转移支付资金的比重。逐步取消税收返还、零星补贴等转移支付形式。三是改变现行转移支付体制中“一刀切”的做法，区别对待发达地区和欠发达地区。降低财政困难县乡的配套资金比例，或者直接免除地方配套。
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