新时期农民结构分析及其对惠农政策需求影响研究
中图分类号：D4 文献标志码：A 文章编号：1003-949X（2013）-03-0085-02
随着城乡二元经济结构突出，城市与农村都是劳动力的需求主体，如何合理分配劳动力取得双赢，需要政府根据地区实际情况，制定科学合理的政策发展地区经济。在关于发展农村经济的研究上，学者注重农业产业结构调整的重要性而忽视农民结构的影响因素，史明灿认为欲实现农业的进一步发展以及强化其对农民收入的贡献能力，必须改变传统的农业结构，建立起以市场为导向、以质量和效益为中心的新型农业结构。[1]而与惠农政策的需求相比，学者更加偏重惠农政策的执行效力研究，谢来位认为执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行、附加执行以及上有政策下有对策等现象时有发生，导致了惠农政策目标不能有效实现。[2]现实中，农民结构的合理性与惠农政策的科学性是农村发展的重要因素，但缺乏理论研究，因此本文研究具有现实意义和理论意义。本文所述农民结构特指农民性别、年龄层次和受教育程度的比例分布情况。
一、农民结构历史对比与地域差异性
20世纪80年代中后期是农民结构变化的一个重要转折点，也是新时期的分界线。农民结构是地区发展的重要组成部分，通过对比农民结构的历史变化和地域性差异，探寻造成农村结构改变的原因。
1. 农民结构的历史发展历程
建国初期我国农业人口占到全国总人口的80%。“文革”时期农业虽然遭受一定的破坏，但是从1972年起中央对农村政策的较大调整，一定程度促进了农业发展。1978至1984年，我国进入改革开放，以农村为重点发展对象，推行家庭联产承包责任制。到80年代中期，我国农民人口仍占全国人口的75%。总体农村人口比例只有小幅度下降，该时期农村男女比例总体均衡，青壮年劳动力充裕，但国家受制于经济发展水平，农民受教育程度普遍低下。从1984年开始，国家把发展重心从农村转向城市。经数据显示，1984年，全国流动人口猛增到2000多万。1993年，全国约有6000多万农村劳动力在外，占全国农村劳动力总数的15%。1995年，全国流动人口进一步增加到8000万，[3]如今农民工数量已达2亿之多。总体来说，政策的倾斜性、资源再分配的偏向性、农民寻求发展的趋利性，导致城乡二元经济结构日益明显。我国农村地区呈现男少女多、年轻劳动力流失的失衡现象，而城市地区呈现农民结构均衡现象，但国民受教育水平普遍提高。
2. 农民结构的地域差异性
我国东部地区具有优越的自然条件和资本优势，加上国家经济政策的倾斜，使地区龙头企业及农村工业发展良好，农村市场经济化及农村城镇化水平高。经济发达地区有足够的财政从农业、工业、教育等方面提供支持，确保农民增收的同时提高农业抗风险能力，稳定农村经济发展。目前东部地区农村男女比例总体均衡，高素质青壮年劳动力充裕，例如经济发展水平与东部地区相近的湖南省长沙市望城区黄金镇桂芳村中44岁以下的村民人数占全部村民比例的81.73%。农民结构分布合理，我国中部地区作为传统农业区，人口集中，在自然、经济条件欠佳的状况下，农民自身承担来自自然与市场的双重性风险，农民增收困难，进城务工成为年轻农民工脱贫致富的快捷途径。例如据调查显示湖南省怀化市溆浦县两丫坪镇过江坡村共有村民820人，其中外出务工人员将近200人。利用人力资源转化为社会发展资本，普遍成为该类地区的特点。因此，中部地区农民结构主要表现为男少女多，年轻劳动力选择务工偏向性明显，农民受教育程度普遍不高。我国西部地区深居内陆腹地，自然条件恶劣，农业发展处于劣势地位。地多人少，分散性和低效性构成这一地区的农业生产特点。收入差距悬殊、收入来源单一、农业基础设施薄弱、农民受教育程度低等一系列因素促使农民工跨地域性转移。农业的弱质性在西部地区尤为明显，随着农业比较效益日益下降，劳动力外流成为不可逆转的趋势。农业发展水平低下，农民结构失衡成为了西部农村地区一个特色。
3. 我国农民结构的发展趋势
随着国家经济的发展，加上国家对“三农”问题的日益重视，农业经济发展前景日益广阔。同时，国家加大了教育投资力度，农民接受现代化教育渠道不断拓宽，农民文化水平将不断提高，这有利于农民接受新思想，打破"重男轻女"的守旧观念，缓解农村男女比例失衡问题。国家在支持传统农业发展的同时，对于农村城镇化经济及第二、三产业发展的支持力度持续加强，将有利于广大青壮年农民在农村附近城镇就业发展，这无疑有助于优化农民结构。因此从整体上看，农民结构未来总体呈现均衡发展趋势，但是客观上由于城乡经济发展的差距及发展速度等不确定性因素，农民结构地区差异性将普遍长久存在。
二、农民结构对惠农政策需求的影响
我国东西部地区农民结构分布差异性大，惠农政策在各地区实施效果上会产生一定偏差。相关的政策制定和实施客观上受到农民结构的影响，本文从农民结构各异的地区影响惠农政策需求类型、政策补贴方式、政策需求参与意识三个方面进行分析。
1. 农民结构影响惠农政策需求类型
现今，我国惠农政策主要分为四类，包括促进生产发展及补贴类政策，改善生产生活条件类政策，发展社会事业类政策和加强社会保障类政策。随着东部地区市场经济发展，单一传统农业已无法满足农民需求。由于社会资本和人力资源充足，农业逐步向第二、三产业转型，呈现多元化发展趋势，农户对资金需求也不断增大，但金融机构在农村覆盖率低，农村金融资源无法合理配置，农民难以享受惠普型金融服务，[4]近几年，国家重视农村金融服务机构的建设，农村金融网点数量虽大幅度增加，但是网点分布依然零散。相比于城镇居民，农民融资仍受渠道狭窄、融资种类单一、融资金额低、房屋抵押不能等因素限制。因此该地区惠农政策仅停留于补贴类政策已滞后于该地区的经济发展需求，与促进生产发展补贴类型政策相比，完善社会事业类政策更切合实际。我国中部、西部地区总体经济发展水平差距不大。受制于自然条件，农业生产效率总体偏低，农村发展状况欠佳，农民生活水平低下， 劳动力外流现象明显；受制于重男轻女的传统思想加上“一孩半”政策的负面影响突出，导致农村男女比例失衡。中西部地区农民结构分布不合理，影响该地区经济发展，迫切需要国家政策为其增加补贴收入来提高农民生活水平，提高农民生活质量，据调查资料显视湖南省岳阳市岳阳县鹿角镇幸福村村民对"家电下乡"政策的知晓率为86.64%。因此实施惠农政策中的生产发展补贴类政策、社会保障类政策在该地区能够实现资源最大化。 2. 农民结构影响惠农政策需求补贴方式
我国惠农政策的补贴方式大体分为直接补贴和间接补贴两种。直接补贴以直接增加农民收入为目标，而间接补贴不直接以财政拨入方式进行，而是通过流通渠道间接给予补贴。[5]我国东部农村工业化程度高，农村基础设施日益完善，农民科学文化水平高，农村第三产业的发展潜力被逐步开发，农民需求逐渐呈现多元化，单纯的农业资金补贴已不能使农民的收入得到大幅度提升。对于东部地区农民而言，直接补贴只能暂时性小幅度增加收入，而间接补贴则能对农村经济发展产生积极长效作用。然而由于间接补贴的范围小、受众少，补贴过程中过于繁琐的行政干预致使执行成本高，存在政策制定不全面、执行流程不科学的缺陷，使迫切需要间接性补贴政策扶持的农民实际受益额度降低。因此，东部地区农民结构决定了该地区需要科学、合理的间接性补贴政策和完善的政策执行体系。我国中西部农村地区受经济基础、人力资源、自然条件影响，农业生产效率和经济效益低下。农业天然作为弱质性产业，毋庸置疑需要国家的大力扶持。为了提高农民种粮的积极性，我国把“多种多补，少种少补”作为直接补贴政策原则，而这种采用“一卡通”方式进行直接的财政划拨，有助于降低补贴成本。但受物价等因素影响，农民增收没有达到预期效果。据统计中国农民收入只有不到4%是来自农业补贴。中西部地区经济发展和农民结构决定直接的资金补贴政策更能有效保障农民收入稳定，但是局限于直接补贴的种类狭窄、补贴金额少、补贴效率低等问题，农民增收幅度小，因此完善直接补贴政策体系，提高直接性资金补贴的额度更具有迫切性。
3. 农民结构影响惠农政策需求参与意识
惠农政策需求参与意识包括信息传递过程中农民接收的时效性、政策执行过程中农民的积极性、执行监督过程农民的参与性。我国东部农村城镇化水平高，交通发达，资讯来源多样化，农民文化水平和政治参与组织化程度相对较高，在政策的信息传递吸收方面具有优越性。在政策执行过程中，对于政策缺陷、实施效果、政策完善建议等能作出积极反映，利于强化惠农政策体系。在惠农政策执行监督方面。东部地区农民与政策制定者、执行者的交流互动积极性高。例如经济发展水平与东部地区相近的湖南省长沙市望城区黄金镇桂芳村村民在参与惠农政策有问题时71.66%村民选择反映问题。参与表达自身需求意见热情度高，有利于促进政策体系的完善。国家根据东部地区农民结构中的不同群体所反映的不同诉求，进一步完善惠农政策，保障农民权益。我国中西部地区农村基础设施落后，教育资源缺乏。传统思想束缚农民改革创新的观念，公平、平等、自由观念淡薄，该地区农民的关注焦点普遍仅限于国家直接补贴的资金与物质，据调查数据显示湖南省怀化市溆浦县两丫坪镇过江坡村村民对“粮食直补”政策知晓率为84.62%，而对社会保障、公共设施等“暗补”政策漠不关心。信息传递途径、内容的狭窄、单一，政策执行不到位，对执行主体的监督、反映诉求的意识薄弱等一系列因素导致惠农政策无法有效实施。基于客观情况，国家应优先考虑从根本上提高农民的参与意识，完善农村基础设施和增加教育资源，从而逐步提升农民的政治参与意识，以上需要国家通过制定惠农政策的方式加以实现。
四、优化农民结构与提高惠农政策实施效果的政策建议
优化农民结构可以有效提高惠农政策的实施效果。政府作为公共资源的管理机构，同时政策制定是资源合理分配的重要途径。提出有效的政策建议，对优化农民结构，提高惠农政策实施效果具有参考价值和实践意义。
1. 完善农民利益表达机制
现今农民就业、劳动、社会保障、教育培训等权益，得不到有力的保障，其中很重要的一个原因就是农民工话语权的缺失。[6]随着农村经济发展，农民的分化程度越来越高，各种利益群体之间博弈现象日益明显，要深入反映农民自身利益诉求存在一定困难。农民作为弱势群体，诉求难以通过常规途径表达。当问题得不到解决需要进一步寻求救济时，大多数农民选择“上访”、“控告”，但是现在我国相关部门存在办事能力不强、服务意识薄弱、效率低下等问题，不能切实利用现有途径有效解决农民诉求。要保障农民权益，唯有完善常规化、去行政命令色彩的农民利益表达机制，保证农民利益诉求渠道畅通多元化，为国家制定惠农政策的科学、合理性提供参考，让国家惠农政策更加惠民。因此完善农民利益表达机制势在必行。
2. 提高农民组织化程度
提高农民组织化程度是新农村建设的重要途径。根据科斯（R.H.Coase）的交易费用理论，交易费用与交易次数成正比。农民组织可以集中批发化肥、良种、生产机械，实现资源共享，扩大生产规模，减少交易次数，从而有效降低生产成本。将个体、分散、小规模的农户组织起来发展农业，以合作经济组织为载体，可以提高农业抗风险能力，促进有限土地资源的合理利用，同时有利于使地区形成“一乡一业，一村一品”的产业格局，促进农村发展的战略性转型。将农业生产信息与市场有机联系，保持供求关系科学合理，防止信息不对称现象的出现。国家惠农政策应该向提高农民组织化程度方向发展。
3. 培养农科创新性人才
农业的发展离不开农业技术，而农业技术推广存在的制度环境属于纯公共产品，应隶属于政府行政职能。[7]传统农业的发展已跟不上社会发展的潮流，组织化、产业化、集中型成为现代农业的发展趋势。发展现代农业需要农业科技创新性人才，开发农业技术。国家应加大农业科学研究的财政预算，设立农业研究基地，农业技术培训机构，培养农业人才。对于农业人才，国家实行优惠政策倾斜，挽留农村科技“能人”，优化当地农民结构，发展现代化、科学化农业。
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