全面深化改革视域下职业教育制度建设路径
作者简介：陶军明（1979-），男，天津大学教育学院博士研究生，江西科技师范大学教育学院副教授，主要研究方向为教育政策、职业教育；潘建华（1973-），男，江西科技师范大学教育学院教授，主要研究方向为教育政策、职业教育。
基金项目：2012年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“制度框架下的职业教育发展研究”（编号：12YJA880090），主持人：潘建华；2013年教育部规划项目“企业的职业教育责任及补偿机制研究”（编号：DJA120289），主持人：徐德培；江西省社会科学“十二五”规划课题“生态职业教育与政策价值导向研究”（编号：13JY05），主持人：陶军明；2015年江西省高校人文社会科学重点研究基地招标课题“建国后职业教育政策变迁：价值追求与路径选择”（编号：JD1592），主持人：陶军明。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）16-0045-05
制度因素是制约职业教育发展的重要载体，现代职业教育改革与发展的每一步无不与制度紧密关联，制度的架构特征决定了不同国家职业教育的特征，一定意义上说，是制度型塑了职业教育。而制度本身则又是动态的，处于不断改革、发展、完善和创新之中。中共十八届三中全会提出构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，这既为我国职业教育的综合改革与科学发展提出了制度创新要求，又为职业教育制度创新提供了新的历史机遇和挑战。在这样的机遇和挑战下，本文以近年来我国职业教育实践样态为依据，从制度入手，梳理职业教育管理制度、招生制度和资助制度等制度在职业教育发展中的巨大影响，探究制度与职业教育的辩证和深层联系，希冀在全面深化改革的现实语境下，通过加强制度设计和制度创新，为我国职业教育的良性运行创设一个完备、科学有效的制度环境，以此全面推进职业教育的可持续发展。
一、制度理论的旨趣
制度是人类文明进步的路径。著名未来学家托夫勒在其代表作《第三次浪潮》一书中指出：“经济的快速发展、新时代浪潮的形成，关键不在于科技，而在于制度。”诺思认为：“制度变迁决定了社会演进的方式，因此它是理解历史变迁的关键。”[1]随着人类文明的进步，社会各系统间关系错综复杂，纵横交错是进入现代以来人类社会的一个基本特征。社会关系的冲突与协调，系统的规范与发展，无不源于规制、制度的作用与功能凸显。
何为制度？体系化了的制度包含哪些方面的制度？迄今为止，对什么是制度？理论界尚未形成一个统一的概念。人们从经济学、政治学和社会学等学科范畴对制度的概念进行了多学科解读，形成了制度概念的多种理解。在诸多的理解当中，最具穿透力、解释力、影响力的是西方制度经济学，作为新制度经济学代表人物之一的诺思认为，制度就是一种“规范人的行为的规则”。最具有说服力、理论体系最完整的是马克思的分析框架。马克思主义从唯物史观出发，认为制度是社会关系和人类交往的产物，对制度的研究涵盖了政治制度、文化制度和经济制度，这些制度或制约和规范人们的行为，或保障和尊重人们的权益，从根本上维系了一定的生产关系和经济关系，并使之得以存在和运行。马克思主义的一个基本观点是，制度是人创造的，人是制度的目的，因而从促进人的发展角度来考察制度的变迁，从而把握制度与人和社会发展的辩证关系。本文所探讨的职业教育发展制度，也正是基于这些成熟的基本理论而开展。
十八大报告指出：“中国特色社会主义制度，就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。”从上述表述可以得知，体系化的制度不仅包含根本制度，如资本主义和社会主义制度，而且还包含基本制度、由基本制度派生出来的具体制度和法律形式的制度等四个层次的制度。本文所探讨的制度在上述制度之列，重点在于后三种制度。
在我国，以生产资料公有制为主体的根本经济制度、人民民主专政的根本政治制度和马克思主义指导下的思想文化制度，为构建中国职业教育发展的制度框架提供了制度依据，同时也为中国职业教育发展的制度建设厘清了思路，规定了方向。制度建设和中国职业教育的可持续发展终极目标是体现社会发展规律和趋势，终极目标是为了人的发展。而职业教育的科学发展，也正是基于一定的制度环境而逐步完善的。随着全面深化改革的逐步推进，全社会越来越注重从制度的角度来看待社会经济的发展，随着中国教育领域综合改革的开启，全社会也越来越注重从制度的角度来看待教育的发展，职业教育的发展也不例外。
二、制度与职业教育发展的历史审视
职业教育的发展始终是在一定的制度框架中进行的，对职业教育的改革和发展起着保障和促进作用。当前我国的社会经济制度、政治制度和文化制度为构建职业教育发展制度框架提供了制度依据，职业教育发展是在当前的社会经济制度、政治制度和文化制度组成的制度环境中展开。建国以来尤其是改革开放以后，影响中国职业教育发展的制度内容很多，本文着重选取对职业教育发展影响重大的职业教育管理制度、职业教育招生制度、职业教育资助制度等制度，通过追溯其历史轨迹，研究其制度变迁和制度创新，为实现全面深化改革背景下我国职业教育可持续发展提供制度上的考量。 （一）职业教育管理制度
职业教育管理体制是指职业教育的领导管理系统与机构设置[2]。它包括办学体制、行政管理体制和学校领导体制。在新中国成立初期到社会主义改造基本完成这段时期，“为了保证国家经济恢复和建设发展的需要，满足各项事业对初、中级技术人才和技术工人的需求，大多数中等专业学校和技工学校由中央各部门直接领导和管理。”[3]这种集权式的教育行政管理体制适应了特殊历史时期的国内环境和基本任务，在特定时期促进了职业教育的极大发展，为社会主义现代化建设事业培养了大批较高素质的管理人才和技术人才。
有数据表明，中等职业学校由1949年1171所发展到1952年的1710所，在校学生由1949年的228 845人增加到1952年的635 609人，到1952年，全国办成技工学校22所，在校学生15000人[4]。后来，为了进一步推进社会主义建设，党中央提出了各项建设事业下放权力，发挥中央和地方两个积极性的要求，加强地方对教育事业的领导管理。为此，中共中央先后颁布了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》、《关于教育工作的指示》等政策文件。政策文件的实施取得较好的效果。改革开放以后，随着全国工作重心的转移，职业教育也进入了新的历史发展时期。职业教育的管理体制也随之发生重大变化。特别是1986年召开了第一次全国职业教育工作会议，会议提出：“职业教育逐步形成既便于地方统筹又能调动各业务部门的积极性使学校拥有较大自主权的管理体制。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》规定：“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，加强省级政府教育统筹。”这种职业教育管理体制创新了管理方式，明晰了权责主体。既便于地方管理，又能调动权责主体的积极性；既强化了地方政府对职业教育发展的责任，又加强了地方政府对职业教育发展的统筹管理，对职业教育发展起了一定的积极作用。
（二）职业教育招生制度
针对新中国成立之初，由于技术技能人才的缺乏和中职学校招生形势不乐观的局面，1952年，教育部发布了《关于全国高级中学、技术学校、师范学校统一招生的指示》，《指示》指出：“以省（市）为单位进行统一招生，各省（市）建立统一招生委员会，统一计划指导各省（市）的招生工作。”此后，中等职业教育统一招生政策正式实施，有力地保障了招生任务的顺利完成。上世纪90年代中期之后，我国经济制度开始向市场化迈进，教育自然也不例外。过去统一招生，统一分配的局面被打破，开始实行职业学校自主招生，毕业生自主择业和学生缴费上学的制度。再加上此时普通高校扩大招生，诸多的因素使得中职的招生人数锐减。鉴于此，2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，要千方百计扩大中职学校招生数量，以应对劳动力市场技能型人才缺失的状况。为此，教育行政部门下放中职学校招生自主权，招生录取办法也灵活多样，提前招生、推荐入学、注册入学、自主招生、集中录取、多次录取、春秋两季招生等制度和方法相继出台。中等职业教育招生制度和方法的创新有效地扭转了中等学校招生难的局面。2009年我国中职学校招生人数达到868.52万人，超过了普通高中的招生人数。
高等职业教育方面，国家对高等职业教育招生历来非常重视，在特殊的文化背景和时代背景下，同样建立了各种招生制度来缓解招生难的问题。由早期的统一参加高考，依据考生高考成绩进行录取，转变为允许“三校生”或同等学力在职人员参加高职入学单独考试来解决生源问题。由于高等教育规模的不断扩大，使得高职院校的生源数量和质量问题越来越严重。为缓解生源压力，2003年起，开始探索我国高职院校单独招生，到2011年单独招生院校的范围扩大到200所。高职院校单独招生有效地引导了高中毕业生向高职教育合理分流，中国高等职业教育迎来了高速发展的黄金时期。2011年，江苏首次推出高职院校注册入学政策，这一政策的实施让高职院校拥有更多可以选择学生的权力，尤其对民办高校招生贡献巨大。总之，应势而变的中职招生制度和多元化的高职招生制度都在特定时期为缓解职业院校的生源压力起到较大的作用。
（三）职业教育资助制度
从历史上来看，职业教育的资助制度主要是指中职资助制度。中职资助制度大体经历了三个发展阶段，包括人民助学金制度阶段、奖学金制度阶段和由政府主导的中职资助体系阶段。目前，我国中职资助制度处于由政府主导的中职资助体系发展和完善时期。2007年下半年，国家开始在高职学院和中职学校建立健全国家奖学金、助学金制度。随着《中等职业学校国家奖学金管理暂行办法》和《中等职业学校学生实习管理办法》两个关于中职资助政策的配套文件的颁行，标志着我国中职学校贫困生资助政策正式纳入到国家资助体系之中。2008年十七届中央委员会第三次会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《决定》要求“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”。中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费入学政策自2009年起全面实施。不难发现，这种资助体系比以往的人民助学金制度、奖学金制度覆盖面更广、资助的目标群体更大，更为显著的一个特点是由政府来主导。资助对象从表象上看是那些家庭贫困的全日制在校农村学生和城市学生，目的是为了帮助他们顺利完成学业。事实上，资助政策反映了20世纪90年代中期以后，由于高校扩招和普通高中教育迅速增长，再加上中职开始收费，中等职业教育由盛到衰，中职学校招生进入一个非常困难的时期。为实现中等职业教育的招生目标，国家除了在不断降低中职学校的入学标准和条件之外，还特别实施了中职助学和中职免费制度。从目前来看，这两个制度是进入新时期以来在我国职业教育领域进行的一次意义非凡的制度突破和制度创新，是现阶段实现中职扩招目标的有力措施。
三、制度与职业教育可持续发展的逻辑关联
伴随着新中国的成立，我国便迈出了现代职业教育的建设与探索之路，开启了新征程，特别是改革开放后，取得了突出的成就。正如前文所述，职业教育的发展始终是在一定的制度框架中进行的，职业教育改革和发展离不开制度的保障和促进。从某种角度而言，职业教育本身就是一种制度性的存在。制度和职业教育可持续发展二者是辩证统一、相互促进的，统一于职业教育发展的具体实践之中。 （一）制度安排保障了职业教育的良性运行
“按照制度变迁理论，制度环境的变化将决定着制度安排的变化和性质，而制度安排则是制度环境的具体体现和延伸，制度安排可以根据制度环境的变化而采取多种多样的具体形式。[5]”大量合理的、有效的制度安排能够构造一种有利于职业教育发展的环境，提供一个为职业教育健康发展的有效制度平台。因此，只有将职业教育的发展和运行纳入相应的制度框架，才能保障职业教育的发展进入良性运行的轨道。新中国成立之初到改革开放之前，社会主义各项事业百废待兴，只有通过制度设计和制度安排，才能解除发展职业教育的制度性障碍。在发展职业教育方面，正是国家认识到发展职业教育的重要意义，所以才在制度安排上体现出国家对发展职业教育的高度重视。建国之初，整个国家教育的发展水平相当低下，职业教育也不例外。为适应大规模的经济建设，国家对职业教育进行了大幅度改革，实行了全国集中统一的职业教育管理体制，建立和健全了中等职业教育制度和技工教育制度，提出了“两种劳动制度，两种教育制度”并存的教育制度，培养了大批技术技能人才。改革开放以后，一系列涉及职业教育发展的制度设计和制度安排更是层出不穷。在经费投入方面，《中华人民共和国职业教育法》等法律和文件为此提供了法律和政策框架；在资助方面，建立了中等职业教育国家助学金制度等等。
（二）制度创新促进了职业教育的快速发展
制度创新是一种有目的的制度变迁。职业教育制度创新是一种效益更高的职业教育制度对另一种职业教育制度的替代过程，表现为新的职业教育制度逐渐取代原有的职业教育制度[6]。政策创新、体制创新和实施创新是当代职业教育制度创新的主要表现形式。可以说，当代职业教育的改革和发展是以制度变革与创新为主线的，无论是在广度上还是深度上都超过以往，达到了一个前所未有的高度。通过对职业教育管理体制、职业教育办学体制、职业教育经费投入体制、中高职衔接制度、职业学校管理体制、职业学校教育制度、产教合作制度等方面的深化改革，出现了崭新的制度创新形态和制度创新形式，丰富了职业教育发展的制度内涵，极大地促进了职业教育的可持续发展。没有不同历史时期制度的成功创新，职业教育的发展很难想象能取得今天这样的成就。
四、全面深化改革视域下我国职业教育发展的制度建设路径
（一）从单维管理走向共治
新制度主义认为，制度选择和创新源于人们对制度的生成和变迁带来的效率的考量。职业教育的特殊属性，决定了职业教育人才培养不同于其他类型教育。实行校企合作、工学结合的职业教育人才培养模式，是技术技能型人才培养的有效途径，体现了职业教育的本质特征。技术技能型人才培养的任务，必须由职业学校和行业企业共同承担，这已为职业教育理论界和职业教育实践者所共同接受和认可。职业教育问题的解决，最终将依赖职业教育政策和制度的创新。回顾中国以往教育政策的决策过程，受益人处于缺席状态。教育政策活动中“受益人缺席”的状态往往限制了教育政策的利益相关者表达其多样化的利益诉求，从而影响教育政策的实际效果，危害教育生态。职业教育作为整个社会生态系统的有机组成部分，同时自身也是一个完整的生态体系，教育政策的制定，理应把和谐、可持续的生态观作为其发展的指导思想和理论依据[7]。任何制度及其变迁都是在不断平衡社会冲突、平衡各种价值主张中进行的[8]。伴随制度变迁而来的，则是以治理方式为形式的对主体权利关系的调整。回顾新中国建国以来政治经济制度的演进轨迹可以发现，制度的每一次变迁和创新，都鲜活地体现了对社会组织和成员利益的平衡与规范，影响着与之紧密关联的职业教育治理形态的转变。
毋庸置疑，不同历史时期政治经济发展环境不同，阶段性的矛盾和发展任务各异，而与不同时代相适应的治理体系，总体上而言基本适应和满足了彼时的国情和发展要求，也从制度上维护、保障和促进了不同时期社会主义现代化建设事业的发展。伴随着改革开放的持续深入，整体性国家利益结构被逐渐打破，且日益分化，各项事业的综合治理在凸显的矛盾中艰难推进，社会主义事业进入政治经济体制改革的深水区。在这样的时代背景下，如何建设和完善现代化的国家治理体系提升国家治理能力既必要且又紧迫。探索新时期职业教育治理的新方式，是对传统单维治理模式带来的冲突、矛盾和低效的反思，是经济发展新常态这样一个时代背景下建设中国特色世界水平职业教育体系的必然要求。职业教育治理方式由单维管理向多元共治的转变，从外部而言，既是影响国家现代化进程的宏观战略问题，又是中国政治经济体制改革在职业教育领域的体现；就内部来说，则是职业教育自身回归本质，良性发展的诉求。
（二）适应需求完善制度体系
纵观中国职业教育发展的历史进程，制度是中国职业教育运行和发展的载体，是推动中国职业教育改革发展过程中具有决定意义的因素，是中国职业教育改革发展的根本和关键。中共十八届三中全会开启了中国新一轮改革的大幕，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。当前围绕党的十八大报告提出的“深化教育领域综合改革”的总体要求强调，“要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才”，这为我国职业教育改革发展指明了正确方向和前行目标。站在新的历史起点上，要实现职业教育发展的目标和任务，需要完善制度体系的建设。
因此，在全面深化改革的现实语境下，要从完善基本制度入手，加强我国职业教育发展的制度建设，加快形成适应经济社会发展需求、校企紧密合作、产教深度融合、中高职衔接、职普沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系。这是深化职业教育领域综合改革的现实使然。
（三）在政策层面做好制度设计 政策在本质上是制度的产物，是新制度主义的一个基本观点。要制定有效的政策，就必须建立有效的制度并推动其向良性的方向变迁与创新[9]，全面深化改革一个非常显著的特点就是要求在统筹规划中推进改革。因此，做好政策层面的制度设计，尤其是顶层设计尤为重要，只有顶层设计才能着眼于全局性、战略性，注重改革的系统性、协同性和整体性。目前中国教育改革已进入了“深水区”，职业教育的改革也开始从教育内部走向教育外部，不再是纯粹的教育的问题，涉及许多复杂的社会因素，这些问题的解决远远超出教育行政部门的能力范围，教育的改革发展呼唤更高层面的制度设计。
建设有中国特色、世界水平的现代职业教育体系是今后较长时期我国职业教育的发展目标。当前职业教育领域正在为构建以就业为导向的现代职业教育体系而不懈努力，到2020年要实现这个目标，因此，做好关键制度的设计和建设显得非常关键和紧迫，要明确国家职业教育发展方面若干制度框架，对提高国家职业教育整体上的运作水平所起到的重要作用。如何实现职教治理现代化、如何创新职业教育模式，扩大职业院校的办学自主权、本科院校如何向应用技术型高校转型以及高考制度的改革等等方面的改革发展都需要在政策层面做好制度设计，统筹安排，才能取得成效。就当前而言，如何有效解决职业教育领域的双证书问题、现代学徒制问题、人事制度问题和投资体制等问题显得尤为紧迫。
（四）在实践层面加快制度创新
从中国职业教育改革与发展的实践来看，职业教育的理论研究和制度创新是滞后于职业教育实践的。这表现在，一方面现有制度限制和制约了职业教育各利益相关者的积极性，另一方面职业教育资源得不到有效合理地分配。职业教育长期饱受社会诟病，一则归咎于传统文化（一种非正式制度），二则职业教育应然功能并未得到有效展现。而这一局面的改善和改变，有赖于实践层面的制度创新。制度创新是在原有的制度基础上进行的一种新的、突变式的制度安排。诺思认为，“政府作为一种政治组织极为深刻地影响着制度的创新和社会发展的轨迹。”[10]要加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才，必然是一个长期而艰巨的过程，会遇到许多问题、困难和挑战。如果不致力于各项制度的创新，这一任务是难于实现的。事实证明，职业教育发展所走过的路程是制度不断改革和不断创新的路程，职业教育每一次大发展都留下了制度创新的印迹。
显然，就目前而言，中国职业教育发展的制度建设以及制度的不断创新仍然会遇到较大的障碍，障碍的化解需要以整个社会思想观念的变革为前提和条件。思想观念的变革越彻底，中国职业教育发展的制度建立和创新就会越顺利。整个社会观念更新了，才能以新的视角、新的眼光去建立和审视职业教育发展的各种制度，并把对制度的创新作为社会和国家的一种自觉行为。
