城市治理视野下的政府与社会资本合作研究
中图分类号：F29 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）01-0044-08
自党的十八届三中全会以来，随着城镇化步伐的加快，我国城市发展与基础设施建设取得了突飞猛进的进展，步入了一个崭新阶段。与此同时，我国城市治理面临着既有与新增的双重挑战，其中，最突出的要数公共服务需求增加与政府财政能力不足之间的矛盾了。
20世纪90年代，我国实行“分税制”改革后城市政府财力日益受限，在城市建设过程中，利用土地财政进行融资成为其偏爱和依赖的路径。近几年，随着土地财政的式微，城市政府债务压力不断加剧。二十多年的发展经验表明，经由土地财政助力城市公共服务递送的老路已经行不通了，“新型城镇化”呼唤着新的城市财政融资机制和治理模式，政府与社会资本合作（又简称为PPP ）作为这样一种模式，逐渐得到了国家领导层的高度重视，并成了国家发展战略的重要组成部分。
十八大提出要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式[1]；十八届三中全会明确强调，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营[2]；李克强总理在2014年的国务院常务会议中指出，要大力创新融资方式，积极推广政府与社会资本合作模式，使社会投资和政府投资相辅相成[3]。在这一背景下，党和政府加快了顶层设计与微观政策调整的步伐，着手实施政府与社会资本合作的推广和应用。例如，2014年，财政部成立了专门的政府与社会资本合作中心；2015年，国家发展改革委员会印发了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，国务院也正式颁行了具有里程碑意义的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。可以说，这些举措有力地推动了政府与社会资本合作进一步发展。
一、 我国政府与社会资本合作的发展现状
（一） 我国政府与社会资本合作的实践发展现状
1. 我国政府与社会资本合作的发展历程。政府与社会资本合作在西方发达国家有着十分广泛的应用，虽然发展中国家采行该模式比较晚，但巴西、印度等新兴市场国家在这方面呈现出后来居上的态势，我国也不例外。自20世纪90年代以来，我国就开始引入政府与社会资本合作模式来推动城市公共服务递送；以党的十六届三中全会为标志，我国开始真正形成具有现代意义的政府与社会资本合作。2014年可以说是该模式的“再发展”元年，其作为一种时尚和流行话语，再次受到了各界前所未有的热切关注。时至今日，我国的政府与社会资本合作项目发展日新月异，整体面貌较之前有了相当大的改变。
2. 我国政府与社会资本合作项目的数量、地域和领域分布情况。2015年5月25日，国家发展改革委员会正式首次发布政府与社会资本合作项目库，比较权威和全面地涵盖、反映出了全国范围内现有的政府与社会资本合作项目的数量、地域和领域分布情况（参见图1、表1、表2）[4]。
就政府与社会资本合作项目的数量分布看，其主要特点主要表现为：一是各省（市、自治区）之间有着比较悬殊的数量差距，如西藏（1个）与安徽（127个）；二是大部分省（市、自治区）的项目数量均在60个以下，极少量分布在60个～80个区间及80个以上区间。由此可以看出：一方面，各省（市、自治区）之间的政府与社会资本合作项目发展并不平衡；另一方面，各省（市、自治区）内部的政府与社会资本合作项目数量还存在相当大的提升空间。
就政府与社会资本合作项目的领域分布看，其主要特点表现为：一是社会性领域的项目数（265个）明显少于经济性领域项目数（792个）；二是经济性领域中，市政设施项目数占据主要部分。由此可以看出：一方面，我国的政府与社会资本合作项目大多集中在经济性领域，社会性领域项目发展滞后；另一方面，经济性领域的各个次级领域发展并不平衡，尤其是生态环境和水利方面相对落后。
3.我国政府与社会资本合作发展的新趋势。自“一带一路”战略提出以来，沿线国家的基础设施建设就被视为其重要内容。据估算，“一带一路”亚洲部分的基础设施建设每年至少需要8000亿美元的投入，而以目前的政府融资能力看，还存在着约4000亿美元的巨大资金缺口。因此，在城市基础设施建设领域引入社会资本参与、进一步加强国际合作，不仅具有广阔的实践空间，而且十分必要。笔者认为，政府与社会资本合作的发展将有力地推动“一带一路”战略的实施；同时，两者的协同发展表明，我国城市治理视野下的政府与社会资本合作已经超越城市场域，开始向区域治理和全球治理领域拓展。对于这一新趋势，我们应该给予足够的重视和关注。
（二） 我国政府与社会资本合作的理论发展现状
伴随着政府与社会资本合作实践的发展，我国学术界和理论界也对其进行了相应的研究，涌现出了一批关注政府与社会资本合作问题的学者和著作，有力地推动了政府与社会资本合作的进一步发展。但是，与发达国家相比较，我国的政府与社会资本合作理论研究水平还存在一定的差距。
从国内学界看，政府与社会资本合作理论面临的核心问题是：如何在我国治理新态势下理清“政府与社会资本合作”概念的论辩思路并实现其语境转换。过去，它以“公私伙伴关系”为各界所熟知；当今，它又以“政府与社会资本合作”的新提法进入公众视野。“政府与社会资本合作”的提出不单纯是文字上的改头换面，更反映出了政府深化国家治理体系和治理能力现代化的一种思考与尝试。 传统的公―私界定法背后蕴含着一种公大于私、公强于私的传统统治理念和逻辑，而在当今的国家和城市治理中，人们日益强调治理主体的平等性、治理过程的民主性、治理结果的问责性，在政府作用依然受到重视的情况下，市场作用重新得到关注。十八届三中全会提出发挥市场在资源配置中的决定性作用，关键是处理好政府与市场的关系。在这种条件下，我们需要理顺和摆正政府与市场的关系与地位，清醒认识政府失败和市场失灵的问题。
毫无疑问，政府是国家公共部门的集中代表，是最重要和最关键的治理主体；而市场中的经济活动主体具有很强的多元性，其中，在不同程度上也包括了政府自身以及与政府有着密切联系的某些企业，如地方融资平台公司。显然，将“政府与社会资本合作”泛泛界定为公私合作以及政府与市场合作都是不恰当的。例如，地方融资平台公司就具有公益法人和营利法人两种属性，跨越了公共与私人两个部门，“私”与“市场”并不能完全涵盖它。因而，我们需要引入“社会资本”这一概念来解决这种术语混乱及其带来的实践难题。
十八届三中全会明确提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”[2]。这里的“社会资本”，并非治理话语体系中的区别于人力资本、经济资本而言的一种网络性社会资源，而是特指中国特色社会主义市场条件下的一系列经济活动参与者，其主体是私企。而根据财政部的政府与社会资本合作项目合同指南，“本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的政府与社会资本合作项目”。可以看出，我国治理情境下的“社会资本”，指的是除地方政府融资平台和所属国企之外的企业法人，也就是说，“社会资本”不仅包括私企、外企等非公有制经济成分，也包含央企和地方国企（上市公司）这样的公有制经济以及混合所有制经济成分。在我国治理情境下，这种界定超越了公私划分法的局限，为继续发挥国有经济的主导作用提供了理论支撑，展现出了政府的治理思维和智慧，有助于克服政府失败和市场失灵的双重困境。
二、 我国政府与社会资本合作发展中存在的突出问题
（一） 政府与社会资本合作项目治理的碎片化
政府与社会资本合作项目具有较长的周期性、高度的复杂性和极大的风险性，城市政府在执行项目治理时，需要在整个过程中保证自身的高效协调运转以应对各种挑战。
而从我国的城市治理实践看，特别是当关注日常报道时，可以发现政府部门跨机关之间的互动关系，在很多时候颇为脆弱甚至相冲突。政府部门之间往往会为本部门的利益在特定问题上产生巨大的分歧，而这种分歧随着潜在利益的增加和沟通机制的滞后，进一步引发了行政监管重叠甚至权力的对抗。具体到我国政府与社会资本合作项目的治理，“条块分割”带来的部际协调不善的问题相当突出，这突出表现在国家发展改革委员会和财政部的“各自为政”和“文件打架”现象。
国家发展改革委员会在拟定《基础设施和公用事业特许经营管理办法》时，对特许经营的主体资质界定为“中华人民共和国境内的法人或者其他组织”，而财政部的政府与社会资本合作项目合同指南则明确“本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目”[5]（pp.399）。可见，两部委对于社会资本方的内涵有着不同的理解和规定，发改委提出的“法人或者其他组织”显然涵盖范围比较广泛，准入门槛相对较低，财政部则严格限制了政府融资平台公司和地方国企的准入。这样的政策冲突和部际协调不善，使得城市政府在执行监管时难以找到统一和明确的政策依据，也给了资质不足的社会资本方以可乘之机，这些都进而影响到了政府与社会资本合作项目的最终成效。
（二） 政府寻租行为多发
当代我国法律制度不甚健全、监督管理力度不足、政府官员廉洁意识淡薄等多方面因素助长了政府与社会资本合作项目中寻租行为的滋生。具体来讲，政府在政府与社会资本合作项目实施中的寻租表现主要有：一是接受社会资本方的利益输送，操纵招标过程，放松资格审查门槛，对社会资本方的经营行为疏于监管；二是政府官员通过职务便利，将项目承包给同自身有着密切利益联系的合作者，并实行差别化政策；三是政府将核心职能和关键领域的公共服务项目违规承包给合作者。
政府与社会资本合作项目中的政府寻租行为产生了额外的社会、经济和政治成本，不仅损害了政府权威、造成了财政资源浪费，还增加了城市治理网络的不确定性和不稳定性。毋庸置疑，社会的稳定是我们推进改革开放和加快社会主义现代化建设的前提，一旦政府与社会资本合作项目中的政府腐败行为在某一节点上爆发，将触发城市风险链条的连锁反应；城市中大规模群体性事件的出现，将激起整个社会的不安和混乱，进而严重冲击政府的合法性。
（三） 虚假政府与社会资本合作项目的泛滥
当今我国仍然存在着对固有的统治思维和方式的路径依赖，城市政府面临着上级政府的诸多管控与政绩考核压力。为了应对上级政府的监督和检查，很多城市官员都不惜浪费大量财力建造“面子工程”和“政绩工程”。
现今，政府与社会资本合作项目的发展形成了一股热潮，有很多城市不顾自身财政承受力强行推动项目上马，加剧了项目发展的泡沫化；更有的城市“新瓶装旧酒”，将原有的传统项目暗箱运作、变相改造为虚假的政府与社会资本合作项目。重庆市市长黄奇帆一针见血地指出，（社会资本方）“把一个有点放高利贷的BT项目，转化为‘PPP’，叫了一个PPP，本质还是BT项目，最后政府背更高的利息负担”[6]。这些虚假PPP项目的泛滥，实际上造成了财政资源的浪费、加剧了城市政府的财政负担，更间接导致了城市政府对“土地财政”路径的进一步依赖，造成了潜在的市场和经济风险，从根本上和长远上说，不利于新型城镇化的推进。
（四） 道德风险和逆向选择的存在
政府与社会资本合作项目承担的是城市公共服务递送的功能，具有显著的公共产品性质，关乎公共利益的实现；然而，社会资本的参与又决定了这一公共产品又需要满足社会资本方的利益。很明显，两大利益的博弈很可能造成极大的道德风险，即社会资本方为追求私利而牺牲公益。此外，由于政府与社会资本合作项目的专业技术性较强，城市政府作为直接监管者并不能够及时、准确地获取项目信息并施加监管，社会资本方在项目信息掌控上占据了相对优势地位，使其在价格制定上把握了主动权。社会资本方为了追求自身利润的最大化随意抬高项目和服务价格，造成了相关地区的居民负担加重，由此也产生了逆向选择的问题。 道德风险和逆向选择问题的存在不仅导致了城市居民的利益、城市政府权威与合法性的受损，更造成了企业本身竞争力和创新力的下降。它在危害公共利益的同时，更造成了市场主体的退化。目前，我国政府与社会资本合作项目市场并不完善，如何创造良好的市场环境、培育优质的市场主体是制约政府与社会资本合作发展的一大瓶颈。上述两大问题的存在，对政府与社会资本合作项目市场的向好发展构成了很大威胁。
综上所述，政府与社会资本合作作为一种治理模式和融资方式，并不是一剂万能药，它存在着这样那样的问题。需要强调的是，不仅国内很多学者对此有清晰的认识，从国际上来看，很多学者都有论述，如英国的蒙比特（Monbiot）指出，政府与社会资本合作是一种“由财政部委托和指导的……公共欺骗行为和错误合约”；美国的布罗姆菲尔德等人（Blommfield et al）则发现新型的合约采购融资协议要比传统的融资方式昂贵7.4%；欧洲的格雷夫（Greve）对法鲁木市的政府与社会资本合作案例进行研究后发现，这不仅造成了该市市民赋税的增加，而且加重了地方城市政府的债务负担、造成了市长的腐败[7]。由此可见，政府与社会资本合作存在着一定的潜在风险，我们既要正确认识政府与社会资本合作项目可能带来的危害，又要思考如何在我国的治理情境下有效克服这些弊端。
三、 解决现存突出问题的两大着力点
（一） 加强府际合作，强化政策协调
1.设立相应的推动机构。我国应该建立中央层面的政府与社会资本合作推动机构。目前，虽然财政部已经设立了政府与社会资本合作中心，但尚未有中央层面的推动机构的出现。从国际上来看，英国就设立有PUK（Partnership UK）作为中央层面的政府与社会资本合作执行机构，加拿大也有相应的专门机构设置；这些机构经过多年的发展，已经在自身治理结构、职能方面日臻完善。我国需要有自己的中央推动机构，来加强全国范围内的政府与社会资本合作推广工作。
中央层面的政府与社会资本合作推动机构的工作主要有三个维度：第一，在法定职责范围内，整合和协调中央各部门运作，促进中央和地方（城市）政府的专业技能的提高；第二，根据自身职责要求，加强和社会资本方的沟通和交流，在充分听取和了解企业政府与社会资本合作项目运行困难和经验的基础上，推动项目信息的共享；第三，面向社会公众，开展政府与社会资本合作的专项宣传和推广，促进城市居民对于政府与社会资本合作项目的理解和支持。
同时，我国还应着手建立地方层面的政府与社会资本合作推动机构。城市政府与城市居民的联系最为紧密，中央层面的推动机构虽然可以统筹全国范围内的工作，但是在我国的复杂国情条件下，其执行力还难以充分渗透到地方。因而，需要根据“职责同构”的原则在各个城市建立具有相应职能的机构。从国际看，这是发达国家政府与社会资本合作项目得以成功的又一重要经验，是我国推动政府与社会资本合作的重要借鉴。地方层面的政府与社会资本合作推广机构的工作维度同上文所述的上级机构大致相同。需要强调的是，发达国家由于其治理情境同我国存在差异，地方自治的传统比较悠久，地方与中央的推动机构具有较好的互动关系，地方机构也享有较大的自主权。笔者认为，由于我国市场经济的不完善和政治体制特性，在这一阶段仍有必要保证中央层面的政府与社会资本合作推动机构的相对主导地位；根据实践的发展，在积累经验的基础上，可以在将来逐渐放开对地方机构职权的制约。这一循序渐进的发展路径与我国国家治理现代化的发展进程是相一致的。
2.明确主管部门的监管职责。政府与社会资本合作项目蕴含着巨大的经济和社会效益，这使政府部门间对管理权的争夺日趋激烈；从中央和地方层面看，发改委和财政部作为推动政府与社会资本合作的两个主要部委，在这方面存在着部门利益竞争。发改委更多的是从国民经济和社会发展战略等更宏观的角度，拟定重大经济发展和结构调整的目标及政策；而财政部的主要职能包括拟定财税发展战略、规划以及组织实施，并承担中央各项财政收支管理的责任。学界普遍认为，从二者的职责划分看，国家发展改革委员会重计划，财政部重执行。因而，笔者认为，在执行政府与社会资本合作项目的监管时，也应当遵循这种职责划分方式，即国家发展改革委员会加强对宏观经济的调控，为市场创造良好的发展环境、提供稳定的政策预期；财政部则加强对项目的财经审计和融资支持。这样，不仅可以将发展改革委员会自觉不自觉承担起的微观管理职能从宏观管理职能中剥离，使部门间的监管职责更明晰、监管活动更加统一协调，更有助于减轻社会资本方参与政府与社会资本合作项目的负担和风险。
（二） 加强政府规制，推进依法行政
1.进一步完善法律框架，提供坚实的法律保障。依法治国为城市善治提供了法律支撑，健全的法律法规体系能够为政府与社会资本合作项目的运作提供全方位的保障。从国外经验看，西方等发达国家之所以大都能够在政府与社会资本合作项目上取得成功，完善的政府与社会资本合作立法无疑是最大的促成因素之一。
第一，持续完善《基础设施和公用事业特许经营法》。业已生效的《基础设施和公用事业特许经营法》虽然为政府与社会资本合作项目的发展提供了强大保障，但我国城市治理情境具有多样性和复杂性，一部专门法不可能覆盖政府与社会资本合作项目运行的各个方面。同时还须看到，我国作为世界上最大的转型经济体，政府与社会资本合作正处于加速发展阶段，衍生出了多种多样的具体形式。因而，为避免法律条文与实践发展脱节，持续完善《基础设施和公用事业特许经营法》尤为必要。
第二，规范、清理地方立法。目前，由于各地政府与社会资本合作相关法规制定时间较早，很多规定已经严重滞后于当今的实际发展状况；此外，由于立法工作的疏漏，很多地方法规在某些方面同国家立法相抵触，造成了法律权威性受损。规范、清理地方立法，就是要在参照现有的《基础设施和公用事业特许经营法》的基础上，对不合理的地方性法规予以修改，对丧失实际意义的规定予以删除，同时加快清理过时的地方法规。 2.进一步完善政策框架，加快推动示范项目经验推广。社会资本方呼唤良好的市场秩序和政策预期，而现代服务型政府的重要职能就是实施有效的政府监管、创造稳定的市场和政策环境，为此，城市政府应该着眼于以下两个方面。
第一，明确城市公共服务项目的可经营范围。政府与社会资本合作项目的推动应该循序渐进，由非核心领域向核心领域靠拢、由经济性领域向社会性领域靠拢。在政府与社会资本合作发展并不成熟的我国，城市政府需要明确哪些基础设施和公共服务可以进行承包，并通过政策法规予以确定。这样，能够有效避免政策漏洞带来的不规范授权行为的出现。通过拟定准入清单，可以限定社会资本方参与政府与社会资本合作项目的空间，这不仅有利于公共利益的实现和维护、实现经济效益和社会效益的平衡，而且可以在一定程度上防止虚假政府与社会资本合作项目的出现。
第二，加快在全国范围内落实一批示范项目，总结试点经验并推而广之。当前，一方面，很多城市盲目热衷于政府与社会资本合作项目；另一方面，很多城市又缺乏经验、存在着畏难情绪。树立一批典型的政府与社会资本合作示范项目，有利于克服这两方面的困难。2014年11月底，财政部在全国15个省市确定了总投资1800亿元的30个政府与社会资本合作示范项目，这无疑是一个良好开端；但截至目前，大多数项目并未真正“开花结果”、进入实际运行阶段。因此，必须进一步加大督导力度，启动相应的清理机制，抓紧推动示范项目的落地。此外，还必须在总结上一批项目经验的基础上，加快启动下一批的示范项目的遴选和落地，逐步扩大试点范围，这对于培育优秀的市场主体意义重大，也有利于全国范围内政府与社会资本合作项目的发展。
3.强化信息获取与沟通能力，提升专业管理水平。政府与社会资本合作项目的事前、事中、事后三个阶段都需要政府的全过程、全方位监管，这对执行规制的政府部门的信息获取与沟通能力提出了巨大要求。前面提到，社会资本方存在着道德风险和逆向选择的问题，其根源在于政府与社会资本方的信息不对称。因而，笔者认为，一方面，城市政府部门之间应该依托本级的政府与社会资本合作推动机构为平台形成规范的信息获取与沟通机制，充分共享政府与社会资本合作项目相关信息；另一方面，城市政府应该进一步强化管理人员的专业技能，使其更好地获取政府与社会资本合作项目运营中产生的问题信息，进而促进政府与社会资本合作项目监管专业化水平的提升。这有利于防止社会资本方利用其专业技能优势来逃避政府规制，可以较为有效地解决信息不对称产生的逆向选择问题。
政府与社会资本合作项目的善治离不开国家、城市的善治，二者的发展是相辅相成的。从国际上看，很多学者都十分强调善治对于政府与社会资本合作项目良好运行的重要性。如波维特等人（Bovaird et al）认为，没有“善治”（包含问责、回应、透明、公平和参与），政府与社会资本合作难以运行；柯本杰和恩瑟银（Koppenjan and Enserink）认为，有着良好治理的政府与社会资本合作项目应该建立制度框架和激励体制来调和私人部门参与和公共价值及长期的可持续性；贾马里（Jamali）则强调了强有力的法制和管制体系对于提供一个公平和透明的运行环境和指导政策实行的强势管理结构的重要性[8] 。以上针对我国当前政府与社会资本合作发展中存在的突出问题提出的相应对策是与我国国家治理体系和能力现代化建设的进程相统一的，我们应该推动二者协同发展。
四、结 语
斯蒂格利茨曾谈到，中国的城市化是21世纪对世界产生深远影响的大事件。自十八届三中全会以来，我国的城市治理环境正发生着急剧而深刻的变化。伴随新一轮的城镇化大潮，作为一种财政融资机制和治理模式的政府与社会资本合作将极大地改变我国城市化的进程。充分和正确认识我国城市治理视野下的政府与社会资本合作的现状与问题，不仅有利于促进政府与社会资本合作项目本身的治理，更有利于实现国家和城市的善治。
从国内外的城市治理现状看，靠政府主导一切的治理模式已经越来越难以解决城市发展中丛生的新问题了，而惹人注目的是，政府与社会资本合作基本解决了政府主导下公共服务递送质量堪忧与效率低下的弊病；充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，极大提高了公共服务供给的有效性；很好体现了合作治理过程的参与性与多元性。可以说，它展现出了巨大的优越性和生命力，是城市公共服务递送领域中的一大机制创新。特别是当我们将其置于更为广阔的治理视阈中来考察时，它又焕发出了更为迷人的、更为光明、更为广阔的发展前景。
但我们还必须看到，无论在理论还是实践层面，我国的政府与社会资本合作同发达国家都有着比较大的差距，甚至在很多方面要落后于同为新兴经济体国家的印度、巴西等发展中国家。因此，我国政府与社会资本合作的发展可谓是任重道远，在深度和广度上都亟待推进和拓宽。为此，中国必须十分注意借鉴和吸取其他国家的经验和教训，并紧密结合城市治理环境的新变化和新条件，从制度层面进一步加强政府规制和府际合作，通过科学设置政府机构、合理配置政府职能、强化依法行政来理顺政府与市场关系、推动政府与社会资本合作向前发展。
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