财政预算管理与地方政府债务问题刍议
一、引言
我国目前处于全面建设小康社会目标的关键时期，“十二五”规划时期是推动经济发展方式转变和经济结构调整的关键时期。2014年8月31日，已酝酿20年的《预算法》首次修改通过，将于2015年1月1日施行。2014年10月2日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，对地方债务的举债融资规模实行控制和规范举债机制，为预算法实施奠定了具体的执行基础。10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，提出积极推进预决算公开等等。这种种举措正式拉开了新一轮财税体制改革的序幕。尤其在地方政务债务管理方面，《新预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》这一系列法律法规、意见的出台具有重大的意义。规范地方债的法律框架已基本搭建起来，地方债务管理的改革也已经全面启动，地方政府已被明确要求公布资产负债表。这种种举措将对地方政府财政造成一定冲击。因此本文将主要从财政预算管理的角度，分析地方政府债务的起因，新的预算法以及相关法规将对地方债务产生什么影响，最后对新的预算法在实施中可能会遇到的问题提出些许建议。
二、新形势下地方政府债务成因分析
我国地方债务问题由来已久，受2009年美国次贷危机引发的国际金融危机影响，为应对国外经济不景气的局势，地方各级政府纷纷建立融资平台公司，举借大量贷款刺激地方经济增长，使地方政府债务规模迅速扩大。究其原因，主要有以下几点：
1.大多数地方政府的“土地财政”已经成为常识，分税制改革以来，地方大规模征占土地，以土地财政的模式维持着地方政府的运转，并以此带动地方的经济增长。经济增长的目标反过来又促进了土地资源的资本化，进而加剧了地方政府债务的逐笔扩大。
2.政府间的支出责任界定不够清晰。由于缺少相关的法律、法规、文件、规章等，政府负责和社会承担的支出范围不明确，中央与地方政府之间的支出界限和责任划分不清晰。如基础设施建设、城市改造等投资金额比较大的项目可以吸纳社会投资进行建设的，往往是由政府直接投资，而像是公共卫生、医疗服务等应由政府承担的社会基本服务的却向市场开放，由市场来决定。由于体制的问题，使地方债务不断增加。
3.地方政府财源欠缺。分税制改革后，中央政府将财力高度集中，地方政府的大部分收入都要回归中央，中西部等欠发达地区主要是靠中央转移支付维持运转使。而多项转移支付项目要求地方配套30%～40%的资金，在地方自有财力严重不足的情况下，加剧了地方财政的收支矛盾。不少地方政府为履行职责，保障支出需要，千方百计筹集非税收入，同时也增加了地方债务。
三、可能存在的问题及建议
当然，落实新的预算法等相关法规，建立新的地方政府融资体制将面临许多困难，需要做大量细致的工作。比如，第一，地方政府用PPP机制将基础设施等项目推向市场，有一定超前性。一方面，我国各地探索PPP机制的时间不长，制度环境不够成熟，政府部门作为业主，在设计机制方面也没有经验，目前，地方政府更多的是将PPP视为偿还前期债务的一种方式，存在较大风险；另一方面，是不是所有能推向市场的业务都必须彻底推向市场？在理论上也存在一些争议。第二，财政部门与融资平台公司的关系面临重塑，如何逐步消化地方政府的现存债务量。长期以来，作为地方政府小金库的融资平台其资产和负债等没有被纳入财政预决算。然而，在本轮债务管理新政中，融资平台将面临重新分类，财政部门负责管理公益性的融资平台，而盈利性的融资平台将直接进入市场、不再与财政挂钩。从管理能力而言，财政部门面临较大的挑战。当融资平台庞大的债务回归财政系统后，如何来优化债务结构和消化现有债务呢？许许多多问题都亟待解决。
首先，建立收益和风险分担公平对等的机制。社会资本与政府之间的收益和风险需公平承担。目前，对于项目的论证、可行性研究等前期工作主要是政府负责，其中，对于财务指标的可行性研究和未来现金流的预测、以及利益的分配等难以准确衡量和确定，因此为避免PPP模式像BT模式一样沦为地方政府吸金的工具、如何使社会资本在不亏损且有一定盈利的基础上参与到项目中，实现政府和社会资本的双赢是亟待解决的一个关键问题。
其次，建立、健全与支出责任相匹配的财力保障机制。财力保障是落实政府责任的基础条件，也是深化财政体制改革的核心。按照中央与地方支出责任的划分和不同地区的支出标准，要实事求是地测算各省、自治区、直辖市、市、县级政府的基本财力需求，并给予保障。
最后，必须强调，政府财政预算管理应严格遵守和执行国家相关法规，做到有法可依、有法必依、执法必严和违法必究，切实履行法律责任，做好法律宣传教育工作，企业和民众也应履行法律义务，维护自身合法权利，对政府财政预决算实行有效监督。
