基于问责机制的高校内部控制建设
2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出我国高等教育应当增强社会服务能力、提高人才培养质量、提升教学科研水平，在优化办学特色的同时全面提高高等教育质量。纲要为高等教育体制改革的深入指明了方向，使得高等教育迎来了新的发展契机，但与此同时我们也不能忽视高等院校存在的一些问题，例如教育质量、配套设施建设之后；缺乏良好的决策规划和风险控制；资金管理存在较多银行等，导致这些问题产生的根本原因就是高校内部控制机制与当前教育体制改革的不相符，因此深入的剖析当前高校内部控制存在的问题，针对性的采取优化措施对于高等教育质量的提高和教育体制改革的顺利推进有着重要影响。
一、问责机制与内部控制关系
问责机制也被称为责任追究制，其最早出现在行政管理理论中，即公民要求各级政府及其公务员在没有良好履行自身职责的情况下承担相应后果的一种制度，以此来促使行政者树立高度的责任意识。高等教育中的问责机制则主要指的是教育机构有必要向其他组织或个人回答、解释和汇报教育资源的使用方式和产生的效果等问题。高等教育问责机制大致可以分为外部问责和内部问责两种类型，其中外部问责主要指的是高校应当根据法定监管和政府管理的要求履行自己的职责并承担否定性后果，内部问责则指的是高校内部组织机构对自身权责进行解释说明并履行的过程。综合而言，高校内部控制指的就是学校管理者为确保教学和科研目标的实现采取各种措施对教学资源进行控制的手段。
问责机制和高校内部控制之间的关系主要体现在以下几个方面：首先是问责机制是高校内部控制有效实施的重要保障。建立高校内部控制的根本目标是为了促使高校行政管理人员的工作符合要求，确保高校管理和教学目标的实现。为更好的实现这一目标，需要引入一种惩罚与约束机制，以责任追求为基础的问责机制毫无疑问是符合要求的；其次是问责机制是内部控制建设的重要组成部分，内部控制的有效性很大程度是是建立在责任的具体落实基础之上的，即问责机制本身就是内部控制的重要组成部分。但同时问责机制也是内部控制建设落实的重要保障，例如高校诸多的规章制度一方面是内部控制的一部分，但另一方面也是内部控制目标实现的重要支撑。因此，根据系统论的原理对问责机制和内部控制建设之间的关系进行分析，实现二者的有机融合对于高校教育质量的提高有着重要的现实意义。
二、高校内部控制存在的问题
内部控制建设是高等教育体制改革的重要保障，当前高校内部控制普遍出现了控制环境较差、风险评估不科学、控制活动存在漏洞、信息沟通不畅等问题，使得高等教育体制改革与内部控制出现脱节，对高等教育质量的提高造成极大影响。目前高校内部控制建设存在的问题具体如下：
（一）控制环境
任何机制的运行都是以一定的环境为背景的，目前高校内部控制环境明显无法促进内部控制建设的进一步发展，其问题主要集中在以下两个方面：一方面是组织文化建设薄弱，现代管理理念欠缺。目前高校组织文化建设更多的是停留在学校的管理层面上，并没有实现与日常管理活动的完美融合，尤其是那些处于转型期的高校例如从专业院校向综合性院校转变等，忽视了学校长期办学实践中的特色组织文化，难以为内部控制建设提供良好的组织文化环境。再加上受传统管理思想的影响，没有充分吸收现代管理理念，高校内部控制建设出现问题也在所难免；另一方面则是高校对内部控制的认识不足，使得内部控制建设存在巨大的漏洞。高校内部控制建设需要先进的理论为指导，目前高校存在的普遍现状是认识到内部控制建设对教育质量提高的重要意义，但是由于对内部控制认识不足，从而只能够在摸索中进行内部控制建设，缺乏先进的理论指导，使得内部控制建设无法全方位的落实，出现漏洞。
（二）风险评估
内部控制的主要目标是避免问题，发现问题，解决问题，这些都是建立在准确的风险评估基础之上的，当前高校内部控制建设中风险评估明显稍显滞后，学校更为重视的在发现问题之后采取措施解决问题，而不是通过风险评估来发现和分析问题，针对性的采取预防和纠正措施。具体而言，高校内部控制建设中风险评估不足的重要体现在以下几个方面：首先是风险评估指标缺乏科学性。目前大多数虽然设置了相应的风险指标如财务风险指标、运营风险指标等，但是指标的设置更多的是以管理者丰富的经验为基础的，缺乏足够的科学性，随意性过强，难以应用于实践；其次是风险意识较为薄弱。集中体现在高校受传统经营思想的影响，财务风险意识较为薄弱。高等教育改革的一个重要内容就是实现高校市场化运行，这种情况下高校需要依靠自身来获得足够的办学经费，但是受传统思想的影响很多高校并没有具备良好的财务风险意识，例如在没有对项目进行分析的情况下就盲目的投资等，从而导致了高校在规模不断扩大的过程中产生管理失控问题；最后是风险应对机制的缺失。风险评估是为预防和避免风险服务的，这就需要完善的风险应对机制，但是目前高校往往缺乏有效的风险应对机制，从而导致了在风险评估准确的情况下也难以采取有效措施预防风险，使得风险评估没有充分发挥其对高校风险应对能力提高的作用。
（三）控制活动
介于高校内部控制活动涉及的范围较广，因此笔者主要对财产物资控制活动、全面预算控制活动和财务会计控制活动进行分析。其中财务资产控制活动存在的问题集中体现在物资资产保护不力且监控力度不强上，导致学校资产流失。例如物资的采购没有与科研教学实际需求进行匹配，使得重复购置和低使用率购置现象严重；没有对资产进行定期的盘点，导致难以全面即时的掌握学校资产状况，易出现资产流失问题等。全面预算控制活动主要存在预算管理机构不健全，即缺乏严格的预算编制程序，支出的核定更多的原来财务人员的工作经验；预算执行缺乏跟踪分析和考核，即对于已经批准的预算缺乏后期的跟踪分析，导致难以掌握预算的使用效果，降低了越算的约束性。财务会计控制活动中则主要存在财务会计内部控制意识薄弱，缺乏相应的控制机制等问题。一直以来，高校对财务会计工作的认识仍旧停留在传统的查错功能层面上，忽视了财务会计工作的监督控制功能，造成财务会计活动缺乏相应的内部控制措施。 （四）控制监督
内部控制监督是高校内部控制建设的重要组成部分，也是确保内部控制建设落到实处的重要支撑。目前高校内部控制监督主要存在两个方面的问题：一个是内部审计职能被严重弱化，难以发挥其监督评价作用。虽然说《高等学校财务制度》中明确的要求高校建立健全经济责任制度和内部控制制度等监督制度，要求内部审计部门对内部控制进行监督评价。但是在实践中部分高校内部审计部门仍旧挂靠在纪检监察部门中，使得审计部门缺乏独立性，难以发挥其对内部控制的监督评价作用；另一个则是外部监督制约机制的不健全。从当前国内的相关规定来看，我国并没有关于高校内部控制监督的相关法律法规，这种情况下高校内部控制监督的有效性很大程度上取决于管理者的经验，也缺乏长久性，很多情况下内部控制监督的完善都是在问题出现之后进行的，难以起到预防作用。
三、基于问责机制的高校内部控制建设
（一）在控制环境中强化问责机制
内部控制环境对内部控制建设落实的基础，在高校内部控制环境中强化问责机制对于内部控制建设的完善和落实有着重要的积极意义。对此笔者认为从以下几个方面着手将问责机制贯穿于控制环境中：首先是加强制度文化建设，提高教职工的责任意识。高校制度文化建设指的是高校各项行为准则、道德规范和道德规章制度的建设。对此高校一方面要结合自身的办学理念明确学校各项权力的边界、行使规则，另一方面要将制度建设与组织建设结合起来，促使教职工都认识到自己的职责所在；其次是完善学校治理机构，夯实内部控制基础。问责机制的落实是以明确的责任制度为基础的，当前高校普遍存在着权力交叉现象，使得难以落实责任，因此高校应当完善治理结构，实现责任落实到具体部门、个人的目标，从而为内部控制建设奠定稳固基础。
（二）风险评估中贯穿问责机制
目前高校风险评估不足的一个主要原因就是相关人员责任意识不够，对于风险评估工作往往持“可有可无，与自己无关”的心态，对此笔者建议高校将责任追究制（问责机制）贯穿于风险评估中，以此来促使相关人员认真履行自己的职责。对此可以从法律责任意识的树立和经济责任制的确定两个方面着手，其中法律责任意识的树立主要是针对内部控制中部分工作人员徇私舞弊行为而言的，例如部分风险评估工作人员虽然意识到了某项投资项目的风险所在，但是受金钱的诱惑故意隐藏其中的风险，最终导致学校受到极大损失。而法律责任意识则可以促使正确的履行职责，避免徇私舞弊行为的出现。经济责任制的确定主要是针对三种情形而言的，一种是对于固定资产的购置，必须在征求广大教职工意见的情况下进行，否则出现重复购置等问题将会追求责任主体的经济责任。一种是针对学校的招投标工作，建立健全投资决策审批和责任追究制度，避免学校资产受到损失。还有一种是学校负债规模的控制上，高校财务处的核算科、基建财务科、综合管理科和计划管理科之间应密切配合，在加强财务分析的同时确定各类风险评估指标和临界值，完善债务管理制度，一旦出现问题将追求相关人员的责任。
（三）控制活动以问责机制为导向
正如上文中所论述，介于高校内部控制活动涉及的范围较广，笔者主要针对财产资产控制活动、全面预算控制活动和财务会计控制活动对以问责机制为导向的控制活动进行讨论。其中以问责机制为导向的财产资产控制活动的关键在于高校对于固定资产的处理，一直以来高校关于固定资产的处理都是分部门进行管理的，缺乏统一的领导，导致资产出现问题时各部门互相推诿，难以确定责任人。因此，高校应当成立资产委员会对学校的资产进行统一的管理，将各部门的资产状况登记在册，然后通过定期的盘点审核来确定资产的利用情况，从而实现将资产管理落实到个人的目标，按照相关要求进行问责。以问责机制为导向的全面预算控制活动需要将预算责任层层分解到各部门，并强化预算执行的监督力度，以此来保证预算的落实到位；以问责机制为导向的财务会计控制活动则需要按照不相容职务相分离原则设置财务岗位，同时对财务报销记录是否和事实相符、往来账目登记是否定期进行对帐和催款销帐等工作对财务相关部门负责人进行问责。
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