新预算法下财政职能履行问题浅析
实施新预算法以来，财政预算不断完善，财政职能在逐渐转变，精细化管理越来越严格、也越来越繁琐。如何转变财政职能、发挥好财政作用是个值得探讨的问题。
一、新预算法的特点
（一）纵横结合，完整预算
把政府的所有收支统一纳入预算管理是政府预算管理的一项基础性要求，新预算法纵横结合，要求政府把所有的收入和支出都纳入预算管理，取消了先前的“预算外资金收支”。从横向看，政府预算包括了“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算”；从纵向看，预算包括了中央、省、市、县、乡五级。进一步明确预算收支的范围，收入不仅包括各种税收和收费，还包括国有资源有偿使用收入和其他收入等，保证了收入的完整性；支出分别按照功能和经济性质分类到项到款，确保了支出预算的完整性。以上纵横结合的方式，实现了预算的无缝连接，从法律层面上保证了制度的实施，从源头上保证了预算的完整性。
（二）统筹预算，跨年平衡
新预算法改进了原来单一年度的预算平衡机制，允许跨年度预算平衡。明确财政收支预算可以视情况编列赤字并分年弥补；预算执行中的超收部分用于削减赤字和化解债务，短收则通过预算调节基金加以解决；与原先相比，对收入预算的考核更弱化，强调依法征管，支出则侧重对政策和预算的审查，强调支出预算的刚性约束。跨年度的预算平衡机制，允许专项资金、预算资金跨年使用，一是这样有利于实现预算编制的合理性和科学性，更好地发挥财政宏观调控的作用，提高财政资金使用绩效；二是避免政府突击花钱，税收增长的不均衡导致财政收入出现较大波动。
（三）规范债务，控制风险
在原预算法下，各级政府预算只能量入为出，不得编列赤字。实际情况是各级政府出于发展和建设的需要尽可能采取多渠道融资，多年来已形成巨额债务。据2015年8月29日全国人大常委会议案，我国2015年地方债务高达16万亿元人民币，这些债务也就是目前地方政府具有偿还责任的债务，但不包括政府负有担保责任的和政府可能承担一定救助责任的或有债务。这些债务若不及时化解，必将带来严重隐患，也必将束缚地方的经济发展。为适应地方经济发展的需要并规范地方债务的管理，新预算法疏堵结合，允许地方政府适当举借债务，同时从举借债务的主体、用途、规模、方式、偿还等方面做出限制性规定。既规范了地方政府的举债行为，又适应了地方经济的发展，有利于防范债务风险、促进地方稳定。
（四）完善制度，促进公平
我国长期以来的转移支付制度对地区间的协调发展起到了积极的作用，但各地经济发展的不平衡让这个制度在执行过程中的弊端日益凸显。主要体现在各级专项资金的转移支付中限制性条件设置过多、资金下达进度缓慢、配套资金压力过大。对经济发展较好的地区来说，配套资金足额，发展的速度就越来越快；对落后的西部地区来说，由于地方财政无法配套，上级专项资金往往落不到实处，导致这些地区的发展受限，与发达地区的差距越来越大。为了解决现实中各地发展极不协调的问题，进一步规范和完善转移支付制度，预算法明确要求“上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金”，各地政府还应当将提前下达的转移支付预计数编入本级预算。这些规定更有利于促进各地公平发展，减少政府的行政成本，提高预算编制的完整性。
二、新预算法对财政职能的影响
财政职能是指财政作为国家政府分配社会产品、调节经济活动的重要手段所具有的职责和功能。预算法规定各级政府的预算工作由本级财政部门具体执行，因此，从某种程度上讲，新预算法对财政职能的影响深刻而深远。
（一）全口径收入预算有利于财政更好地履行收入分配职能
财政是政府的职能部门，全社会公平分配目标的实现程度取决于财政收入的多寡。与旧预算法相比，新预算法把政府的全部收入均纳入预算管理，特别是原来未纳入预算管理的数量较大的土地出让金、政府性基金等。之前的“预算外资金收入”往往成为很多部门的小金库和腐败的滋生地，现在也一并纳入预算管理，不允许有游离于政府预算之外的收入，从而使政府的收入更具有科学性。随着收入范围的无缝预算，财政盘子的总量必然增大。财力的增强对财政履行调控和分配职能提供了更有力的基础和保障，也更有利于促进社会经济的协调发展和良性循环，促进社会公平公正。同时，对抵制腐败也将起到积极的推动作用。
（二）跨年度预算平衡机制影响财政调控经济职能
在原来年度平衡的财政预算制度下，存在着由于过度追求年度预算平衡和税收忽冷忽热导致的经济周期风险，在经济偏冷、财政收入大幅削减的情况下，为了保持预算平衡，可能大幅度增加税收力度，导致经济雪上加霜；在经济过热时，本应采取抑制措施，但为了平衡财政目标往往会对抑制政策疏于管理，导致物价飞涨，市场秩序混乱。新预算法从原来的年度预算平衡转变为跨年度预算平衡，能够在经济周期内追求财政预算平衡，消除由于单纯追求年内预算平衡而导致的经济周期风险，有利于财政更好地实现经济调控的职能。
（三）转移支付制度的完善程度影响财政资源配置的职能
财政是政府配置资源的主体，其配置职能表现在对市场提供过度的商品和劳务数量进行校正，并对市场提供不足的产品和服务进行补充，以实现社会资源的有效配置。通常情况下，财政可通过采取转移支付制度和区域性的税收优惠政策等方法来促进资源要素市场的建设和发展，推动生产要素在区域间的合理流动，实现资源配置的优化。新预算法第十六条规定“财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。转移支付制度的完善，对促进区域间的均衡发展将起到更有效的作用，也会更加促进财政的资源配置。 （四）强制性规定更好地促进了财政监督管理职能的发挥
新预算法第八十八条规定“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”这为财政更好地履行监督管理职能提供了法律依据。在履行具体的监督管理职能时，财政要加大对部门预算编制事前监督，增强预算的科学性和合理性；加大对部门预算执行监督，增强预算约束调节力；加大对部门决算监督，提高决算的真实性和准确性。同时要加强财政监督检查队伍建设，为更好地履行监督管理职能提供人力资源；在执法过程中，必须规范财政监督行为，强化责任追究。
三、新预算法下财政职能履行的注意事项
十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，在国民经济发展和建设中起着不可替代的作用。要发挥好财政的作用、履行好财政职能，需从以下几方面下功夫：
（一）改革财政管理体制
保持分税制基本制度不动摇，适度调整税收分成比例和比率，扩大地方税种范围，保持各级财政适度的调节能力，均衡地区间和各级政府间的财力差异，使其适度向上集中和适度向基层倾斜。配合当前政府推进的供给侧改革，财政政策要通过各种税收措施，降低个人税负和企业成本，充分调动其积极性和创造性；在降低个人税负方面，要改变当前个人所得税弱化为“工薪税”的现象，建立综合与分类相结合的个人所得税制，将工薪、劳务所得等统一纳入综合范围进行征税，增强个税调节收入分配的作用。对处于过渡期的“营改增”政策，要加快实施步伐，缩短过渡时间，尽快取得实效。
（二）增强财政公共管理职能
财政是政府的职能部门，财政职能涵盖于政府职能之中。增强财政的公共管理职能就是要求财政利用政府的职能进行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。公共财政管理的首要任务是筹集政府履行职能所需的财政收入，合理安排财政支出，满足社会公共需要，促进经济社会又好又快发展。财政管理水平的高低，直接影响财政职能作用的发挥和财政资金的使用效率。随着我国经济体制的逐步建立和政治体制的不断改革，社会的各项事业都处于深化改革的进程中，公共财政作为政府实施社会管理和社会服务的一项事务，越来越得到社会各个阶层的关注。实施好财政的公共管理职能，能够从根本上促进社会稳定，让人们具有基本的生活保障。
（三）严格执行预算法，增强预算的透明度
新预算法要求除涉密事项外其他预算内容全部公开，近年来，各级政府已推出了“三公经费”公开、部门预算公开，政府预算公开工作正在逐步开展。预算公开实质是政府活动透明，也是财政资金使用情况透明；进行预算公开是政府和财政部门的责任，也是依法行政、防范财政风险的需要。财政部门必须严格执行预算法律，配合媒体做好预算公开工作，明确预算公开的重点，如专项转移支付情况、举借债务情况、政府采购情况、审计报告等，增强预算的透明度，同时接受公众和舆论的监督。
（四）注重绩效管理，提高财政资金使用效率
财政预算绩效管理是指通过明确的公共支出绩效目标的制定以及规范的绩效评价指标体系的构建，对目标实现程度进行科学评价，并将评价结果同行政评价、预算编制等紧密结合在一起，从而形成一种以绩效评价结果为导向的预算管理模式。绩效管理的核心理念在于“花钱必问效、无效必问责”，这就要求把绩效管理的思想贯穿于财政资金使用的整个过程。事前要进行项目可行性评估和财政评审，事中要跟进监督、防止资金被挪用，事后要开展绩效评价，看是否达到预期目标。特别是对重点项目，要认真落实“三重一大”决策制度，防止因领导个人决策失误给国家带来巨大损失。
四、结语
新预算法的出台，给财政工作带来了新的挑战，对履行财政职能提出了更高的要求。财政人应当在法律的框架下，履行好各自的职能，发挥好资金效益。
（作者单位为四川省邻水县财政局）
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