农业公益类科研院所内部控制规范建设探讨
基金项目：农业公益类科研院所内部控制规范实践研究，编号：桂热研201406。
农业公益类科研院所长期以来以行政事业单位管理规定为管理标准，执行行政事业单位的财务制度，内部控制也基本按《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）实施。该条例于2012年11月29日由财政部印发，从2014年1月1日起实施，为解决行政事业单位内部控制较滞后的问题提供了理论基础及依据，对进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设具有重要意义。但农业公益类科研院所除了预算、决算、收支、政府采购、资产管理、建设项目和合同控制等行政事业单位共同的业务之外，还有科研项目经费的管理等特殊业务，同时因所属农业行业的特殊性，在运作过程中有其自身特性，如在农业生产涉及的原材料、人工等，因为大多为分散农户和民工，无法提供发票等凭证。现行内部控制规范制度的不完整或执行不到位，近年催生了不少“科研腐败”。如何确保科研经费使用在合乎法规的尺度下保障工作的正常运行，是公益类科研院所内部控制建设的重点和难点。本文拟在《行政事业单位内部控制规范（试行）》的基础上，结合农业公益类科研院所的业务特点，就内部控制规范进行探讨，以期建立适用的规范制度。
一、内部控制对农业公益类科研院所的意义
农业公益类科研院所主要从事公益性质的农业基础科学研究，承担公益性职能，为全额拨款的事业单位，资金主要来源于财政拨款。随着我国财政对科技事业投入的快速增长，农业类科研院所不论在项目资金、研发设施、办公条件、基础设施等方面都得到了迅猛的发展。这些经费的注入，本应对单位的发展起到积极的作用，但由于单位内部控制制度建设不够完善，在资金管理及使用过程中出现了不少的问题，一些单位出现了贪污、挪用、套用专项资金等违法违纪现象。为了促进农业公益类科研院所的健康发展，保证单位经济活动有序进行，保证资产安全和使用效率，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务，利用财政资金更好服务于科学研究工作，加强农业公益类科研院所的内部控制制度建设具有重要的意义。
二、农业公益类科研院所内部控制存在的问题
1、内部控制制度认识不足
长期以来，农业公益类科研院所一直参照执行行政事业单位财务管理制度。行政单位作为国家机构运行的管理机构，按理应是各行业的领头人，各项规章制度执行更为规范、全面。然而，事实上行政事业单位远远落后于大中型企业的管理。其主要原因就是行政单位人浮于事，造成单位制度制订表面化、制度执行不力、有制度不执行等现象，内部控制成了“面上”的东西。1996年财政部颁布的《会计基础工作规范》，正式提出了内部控制。很多单位都开展了会计基础工作规范检查，同时制订了相应的单位内部控制制度，并通过上级部门的验收，对农业公益类科研院所的会计工作规范性建设产生了极大的促进作用。但由于对内部控制制度的认识不足，一些领导、业务经办人员、财会人员对内部控制理解不够，认为多人签字确认、事先请示、事后验收等程序繁琐，因此产生抵触情绪。个别别有用心的人，利用内部控制制度的漏洞，钻空子贪污公款，挪用、盗窃资金，或与外部不法商人相勾结，非法侵占套取专项资金等，违法违纪现象时常发生。还有一些单位的管理者经常直接干预会计工作，会计人员受到管理者干预或利益的驱使，往往按管理者的意图办事，使会计的监督职能无法履行。
2、内部控制制度覆盖不全
虽然很多农业公益类科研院所根据《会计基础工作规范》制订了本单位的内部控制制度，但对建立内部控制制度认识理解不足，只是根据内部控制的范本制订，没有根据本单位的实际情况进行修改制订，所以很多单位的内部控制制度不够全面，没有覆盖所有的部门和人员，没有渗透到各个业务领域和各个操作环节，操作性差，使财务人员无法很好地对经济业务进行控制监督。
3、缺乏内部审计控制及有效的监督机制
内部审计部门是单位内部控制制度的一个重要组成部分，直接关系到单位内部控制建设效果。然而，很多单位没有设置内部审计机构，容易出现挪用资金、套取资金、私设“小金库”、“坐收坐支”、岗位责任不严明、票据管理混乱等现象，给单位造成损失。有一些单位，即使有内审机构，但碍于情面，或对内部控制的意义缺乏正确的认识，致使内控制度形同虚设，不能充分发挥其应有的作用。各部门之间也存在出于对同事、对熟人的信任，保持着“人性本善”的想法，缺乏防范意识，长而久之，便让心存私念、别有用心的人钻空子，给单位造成极大的经济损失及负面影响。
三、农业公益类科研院所内部控制建设思路
1、组织人员学习内部控制制度，提高思想认识
由于我国的内部控制起步较晚，行政事业单位的内部控制制度出台更为滞后，农业公益类科研院所参照行政事业单位内部控制，两者之间存在着一定的差别，所以员工对农业公益类院所的内部控制制度不是很了解，很多人认为这只是财务和审计人员的工作，与其他人员无关。因此，单位应该组织所有的工作人员学习内部控制的相关知识，使其了解内部控制，从思想上、意识上重视内部控制，让单位的内部控制制度得到有效执行。而内控制度也不是万能的，无法解决所有的弊病，通过学习，让员工心存敬畏，从思想上剔除邪念，才能更有效的防范于未然。
同时，也应该让员工明白，建立内部控制制度的目的不是为了“监管”和“监视”，在给员工找麻烦。一套健全的内部控制制度，可以使员工清楚地知道法规的高压线在哪里，避免出现违法乱纪的行为，恰恰是一种预防性的保护。只有每个员工都清楚内部控制制度的内容，并将其融入自身日常的业务工作中，行成习惯，才能保证制度很好的实施。 2、成立内部控制建设小组
成立单位内部控制建设领导小组，由单位负责人担任组长，党政班子成员担任副组长，相关管理职能部门领导为组员。成立内控工作实施小组，由纪检、办公室、人事、财务、审计、政府采购、基建、资产管理等相关部门的主要工作人员组成，负责单位内控制度的制订、修改、评估。设置单独的内部控制职能部门（如审计部门），若实在无法单独设置独立的内部控制职能部门，应确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作及日常业务。
3、制订工作方案
单位内控工作实施小组根据本单位实际情况，制订详细的、具有可操作性的实施工作方案。方案包括控制目标、实施范围、实施原则、工作任务、基本要求、组织方式和职责、工作准备、流程梳理、风险评估等。
4、梳理业务流程
单位应制订各项业务流程，流程与各岗位的责任挂钩，确保流程合理并能起到相互制约和监督的作用。
首先，对单位所有的各项业务流程进行梳理，以“以预算管理为主线，以资金管理为中心”为原则，逐项确认单位各项工作业务，列出详细的业务流程。
其次，按列出的详细的业务流程，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入业务流程中的每个环节，细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工，确定管理流程和业务流程优化方案。
最后，分析各流程的风险点，标注重要风险点，对重要风险点要有更严密的防范措施和监督机制。
5、重点业务设置
单位应根据自身业务设置岗位，岗位设置时要考虑全面性，制订相应的岗位责任，明确各岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督，如授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查等。关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力并实行轮岗制，明确轮岗周期，若不具备轮岗条件的单位应当采取定期审计等控制措施。只有明确机构和岗位的职责权限，使不相容岗位和职务之间相互监督、相互制约，才能形成有效的制衡机制。农业公益类科研院所经济业务主要包括预算、决算、收支、政府采购、资产管理、建设项目和合同控制等业务。
（1）预算业务。预算是行政事业单位取得财政拨款的基本依据，对行政事业单位的意义重大，因此预算业务是行政事业单位的主要经济业务。农业公益类科研院所，除了财政定额公共预算的资金以外，还有纳入专户管理的资金、事业收入资金等其他资金，所以在预算编制过程中，单位内部各部门间沟通要充分，了解各部门的收支、资产使用情况及各项需求。单位应成立预算小组，由单位办公室、财务、项目责任部门等组成，负责预算资料收集、指标平衡、编制预算，把编制好的预算汇总上报。
（2）决算业务。决算取决于日常账务处理，因此岗位设置在账务。在账务日常工作中，要检查经济业务是否按照预算批复的金额和开支范围执行，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题。编制决算时要真实、完整、准确、及时。编制完成后，应经单位内审部门审核后报单位领导小组审批。
（3）收支业务。收支业务是最容易产生违法违纪行为的经济活动，是各单位内控制度建设的重点。一般单位财务制度已制订详细的收支业务流程，内控制度再强调各收支岗位的职责和权限，制订行之有效的审查制度，并减少现金流量。
（4）采购业务。采购预算由各需要使用的部门提出，资产管理小组核实汇总，报采购小组做市场价格调查，再上报单位领导小组审批后由财务人员向上级申请政府采购计划，采购小组进行采购。
（5）资产管理。行政事业单位的资产购置、使用、报废、处置等，有着其特定的程序，资产的变动必须经上级有关部门的批准，才能进行。资产内控主要包括：一是财产记录和实物保管。资产的购入必须通过有关部门验收，使用人签收，由财务人员登记入账。资产管理落实到人，固定资产还必须及时粘贴资产使用卡片，使用人有变动时，应及时填写固定资产变动表交财务，财务据此单做财务调整。二是定期盘点与核对。定期对实物资产进行盘点，最好就是每年进行一次，特别是重要资产，如果资产较多，可分部门、分项盘点，并将盘点结果与会计记录进行比较，发现账实不符时，应当分析原因、查明责任，进一步完善管理制度。三是限制接近。一般针对资金、有价证券、存货等变现能力强的资产，只有经过授权批准的人员才能接触该资产，限制无关人员的接触。
（6）建设项目。建设项目是腐败的重灾区，所以设置建设项目业务流程时必须注意岗位权限。建设项目资金一般较大，特别是使用财政资金建设项目，必须经过严格的程序，如预算、政府采购等流程。
（7）科研项目。科研项目经费是农业公益类科研院所的重要资金来源之一，由于资金使用的范围特殊，而单位监督力度不够，所以也是农业公益类科研院所内控制度的一个重点和难点。主要问题有：一是物资的采购及管理。农业公益类科研院所涉及的科研项目大多是农业项目，因此很多使用大量农用物资，有些农用物资直接由农户供给，无法取得合法的票据，比如农家肥、农作物等等。因此，制订合理、规范的科研项目采购物资的范围及流程是该项内控的重点。规定大宗采购需事先申请、内审部门跟踪采购、事后验收，使用公务卡或银行转账，尽可能避免现金支付等手续。另外，项目中还有可能涉及固定资产的采购，由于农业项目有一定的流动性，采购的固定资产不一定在本单位范围内使用，因此固定资产的保管也是一个难点，必须注意监督检查，在项目结束时，要单独盘点，存放回单位。二是劳务、咨询费。由于我国务农的劳动力紧缺，人工费越来越高，而各种劳务报酬、各地方的市场价格都有所不同，审核部门要及时了解市场价格，大量使用劳动力时，做到事先申请审批，并要注意留存劳务人员的身份证复印件、联系电话，事后要有三人以上验收确认。支付劳务、咨询费最好是直接转账支付给支付对象。
6、建立监督与评价机制
为了保证内部控制运行的有效性，单位必须建立健全内部控制监督与评价机制。单位可以设置内部控制的监督与评价小组，由纪检部门负责，成员可以由职工代表组成。对单位的内控制度执行过程进行监督，并对现行制度做出评价。有条件的单位可以运用现代科学技术手段，把经济活动及内部控制流程编入单位信息系统，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。
总之，农业公益类科研院所应在国家相关法律法规的框架下，结合本单位的自身业务特点，以人为本，制定切实可行的内部控制规范制度。同时加强宣传，使内部控制融入日常的业务工作中，随时随地发挥应有的作用，而不仅仅是“面子”工程，形同虚设，从根本上改变“依靠人品防止违法犯纪”的局面。
