基层民主更加健全目标评价标准的新思考
中图分类号：D035.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）30-0005-02
党的十六大提出的“基层民主更加健全”的要求，成为全面建设小康社会目标之一，党的十八大继续把“民主制度更加健全”作为全面建成小康社会的目标之一，表明我党把“更加健全”视为我国政治民主发展的一个目标来看待。但如何科学认定和把握“更加健全”这个发展目标的科学含义，亟须构建一套科学合理的评价机制和评价标准，否则难以准确认定小康社会目标全面建成的完整性。对基层民主目标的评价，是实现“民主更加健全”的基础。基层民主是人民直接行使民主权利的重要形式，而村级民主是否更加健全是基层民主推进的重点。
一、中国共产党关于基层民主发展目标的认识
中国共产党不断丰富和发展马克思主义的民主理论，领导本国人民进行村民自治的伟大实践，并逐步提出了村民自治发展的目标任务。
毛泽东早在20世纪20年代的湖南自治运动中就发现，自治的基础在于群众，并重视农民协会运动，让农民建立自己的自治管理机构，直接参与民主管理，其目的就是要扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利。
邓小平同志重视基层民主的发展状况。提出：“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责、想办法，而且一定要使每个工人农民都对生产负责任、想办法”，在这段论述中首先提出了中国农村自治的主要内容。1987年8月在会见意大利共产党领导人约蒂和赞盖里时指出：“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主，我们讲社会主义民主，这就是一个重要的内容”[1]252。对于基层民主未来的目标发展，邓小平主张稳步推进策略，他说“即使搞普选，也要有一个逐步的过度，要一步一步来”[1]220。目的是充分调动群众的积极性，增强活力，提高效率。
党的十二大把高度的社会主义民主目标作为根本任务，实际上难以达到这个要求，因此党的十三大提出“为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而奋斗”的目标。把“高度”二字去掉了，表明我党能实事求是对待社会主义的发展目标。为了稳定推进目标的实现，六届全国人大常委会审议通过的村委会组织法（试行），对村委会组织和村民自治规定了具体的内容、原则及其框架，该法从程序上依法确保村委会各项工作得以顺利实施，这是我国农村基层民主政治建设的基本法律，正式将村民自治形式纳入法制的轨道，从此使基层民主建设有了法律上的保障。
党的十四大把“积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展”作为社会主义民主的发展目标。并且强调了民主集中制的决策和监督的环节、发挥基层民主的作用，特别把“决策的科学化、民主化”作为实行民主集中制的一个重要环节，也是社会主义民主政治建设的一项重要任务。
党的十五大提出了通过“依法治国”来实现“发展社会主义民主政治”的伟大举措，把发展基层民主作为我国政治体制改革和民主法制建设的重要组成部分。因此江泽民同志视村民自治为中国之创举，指出：“代表制民主和直接民主相结合，是我国社会主义民主政治的重要特征，也是一个重要创造”[2]。1998年9月，他在安徽考察工作时发表的重要讲话时指出：“要在农村基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，进一步明确了基层民主建设的内容和发展方向。
党的十六大报告把“社会主义民主更加完善，基层民主更加健全”作为全面建设小康社会的一个重要发展目标，党的十七大报告把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，并且对基层民主的发展目标做了具体而明确地规定，提出“基层民主制度更加健全”的目标定位，还强调自治中民主监督这一关键环节。党的十八大报告强调要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。使村民自治发展目标越来越明确和具体，为农村广大基层干部和村民对实现这一宏伟目标增加了信心和决心。
党的十八大把“民主制度更加完善，民主形式更加丰富，人民积极性、主动性、创造性进一步发挥”当作全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标。
由此可见，党在社会主义基层民主建设目标的认识上，是经过实践―认识―再实践―再认识的基础上所形成的共识，在探索中发展和丰富了马克思主义关于人民自治理论，三十多年来的中国特色的村民自治发展模式的伟大尝试，体现了党领导社会主义基层民主政治走向更加健全目标的一次历史性跨越。
二、科学把握基层民主目标“更加健全”的内涵
所谓基层民主，是指处在一个国家最底层的社会组织的公民享受并直接进行一种自我管理、自我教育、自我监督和自我服务的自治管理活动。
基层民主表现在两个方面：一是民主的直接性，就是人民群众直接行使基层组织重大事务的决定权和监督权;二是民主的广泛性，就是公民参与基层民众事务管理的各个方面，包括政治、经济、文化、教育、生态等。
民主是抽象和具体的二者有机统一。抽象的东西难以精确比较，虽然可以用文字进行表达，却很难用精确的数据表示清楚[3]。但是民主的具体一面却有着极为丰富的内容，这些具体的内容完全可以通过数据进行比较，因此，对基层民主发展目标进行全面科学地评估和考核是完全可行的，也是必要的。
基层民主“更加健全”的含义，可以从以下三个方面来加深理解。 一是特定的地域性。就是指在一定的区域范围之内，即在中国所辖的领域范围之内，不包括中国的基层民主与国外的基层民主相互之间的横向比较。但可以在中国本土范围内进行横向比较，如江西省村民自治与福建省村民自治的二者比较。
二是特定的时空性。即纵向比较，指同一个基层组织单位在不同时间段的发展情况的对比。通过前后两个不同时间段的情况比较，可以掌握和了解后一阶段各项指标是否比前一阶段的情况更加健全。
三是民主内容的规定性。指对比的双方所设定比较的内容必须是一致的，在相同的内容范围进行比较，包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民众民主意识程度和民主效果反馈等六个方面。
只有全面地理解“基层民主更加健全”发展目标的科学内涵，才能在实践中真正把握全面建成小康社会发展目标的整体性和一致性，“更加”健全是相对于不健全来说的，“更加健全”在于总体上的发展趋势是否在进步的，是否朝着更高、更好、更完美的发展目标前进的。这个目标是与其他目标同时推进的，它与经济建设目标的标准不是完全等同的。因此，评价中国基层民主更加健全目标的客观性，主要采取“对比分析法”，把客观事物加以比较，关键看内容对比的规模大小，水平的高低，速度的快慢以及各种关系的协调等，假如后一阶段比前一阶段有进步或者有向前发展的数据表示，就可以认定这一客观的结论就是“更加健全”了[3]。
三、基层民主“更加健全”评价标准的设想
社会主义民主的具体层面，既有形式上的表现，更有内容上的深度。民主问题虽然不像经济指标那么具体，可用数字来说明，但也具有其评价的标准，这个标准是相对而言的，要准确把握对村级民主“更加健全”的科学定位，需要各地方有关国家机关根据本地区乡村的实际情况，制定一套对基层民主建设达到“更加健全”的评价指标体系，按照本地政府制定的十二五规划要求，在现实的基础上有计划、分步骤地实施，通过检查和评比，可以督促和加快基层民主建设的进程，从而使之与经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设协调发展。
（一）评价的可比性原则
可比性原则是用于会计核算中应坚持的一个重要原则，主要包括不同企业会计指标的可比性和同一企业不同时期会计指标的可比性两个方面。不同企业会计指标的可比性，称为统一性;同一企业不同时期会计指标的可比性，则称为一贯性。统一性强调的是横向比较，即同行业不同地区比较;一贯性强调的是纵向比较，即同行业不同会计期间比较所提供的会计信息。
将可比性原则用于基层民主更加健全的评价标准中，由于被评价的主体不同，可分为两个层面：一是作为中国特色社会主义基层民主这个整体主体来说，主要侧重于纵向比较;二是作为基层民主某个具体的单一主体来说，既可以纵向比较也可以横向比较。这样评价具有一定的合理性和客观性。
（二）评价的时间基点划分
首要明确一个基点，什么叫基点，现代汉语中指事物发展的基础或者起点。可以进一步理解为，一事物之所以为该事物的最根本的立足点和出发点，是该事物不能被其他事物代替的基础[4]58-59。以此为基础来分析中国特色社会主义基层民主建设目标评估的基点。
评价“更加健全”，必须通过比较才能掌握。比较要有比较的对象，一是纵向比较，从时间的段落上来观察，选择一个较恰当、合理的时间点作为比较的基点，可以把实现目标的时间点与过去某一时间基点相比较，基点的划分应该与国家社会发展规划结合起来，比如2020年社会主义民主更加健全和完善的目标，应该与现在和过去某一个或者两个时间基点相比较，即与2010年或者2015年比较，这样比较才是合理科学的。二是横向比较，除了在时间上的纵向比较以外，各省市之间还可以互相进行比较，主体不同，但时间段落相同。
（三）评价内容的统一规定性
内容是评价的重点，由一级评价指标、二级评价指标和三级评价指标构成。其中一级评价指标有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、村民民主意识程度和民主效果反馈等六大块，每一大块指标需要有若干具体的二级指标，二级指标需要有若干三级指标，然后确定才能测试出其结果。
一级指标：民主选举。反映该指标的二级指标内容之一：民主选举活动的参与率，三级指标：主动参与“海选”的人数，主动参与正式选举的人数;委托他人选举人数，通过做思想政治工作后参与的人数等。就民主选举一个方面，可用如下图表表示。
村级民主建设“更加健全”的评价指标体系，只是一个初步设计的框架结构，有待于在评价的实践过程中不断完善，逐步使之科学化和规范化。
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