发展型社会政策视域下的精准扶贫
中图分类号：F323.8 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0135-006
一、问题的提出
扶贫攻坚一直是党中央、国务院的一项重要战略部署，是关系国计民生的一项重要治理工作。改革开放以来，尤其是近20年随着扶贫攻坚计划与扶贫纲要的相继出台，极大地促进了贫困地区县域经济和农村转型发展，扶贫开发的成效举世瞩目。[1] 1978―2015年，全国贫困人口由2.5亿降至7017万人，贫困发生率也从30.7%降至7.2%。农业科技含量不断增强，农村公共服务供给不断完善，农民收入水平不断提升，大量农民成功实现脱贫致富。同时，我国扶贫攻坚的任务依然十分艰巨。据国务院扶贫办统计，截至2015年底，全国有14个集中连片特困地区，片区县及国家扶贫开发重点县共832个，贫困村12.8万个，贫困户2948.5万个，贫困人口仍有7017万人。[2] 2013年11月3日，习近平总书记在湘西土家族苗族自治州调研扶贫攻坚时，提出“精准扶贫”理念，强调扶贫工作要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。[3] 2015年党的十八届五中全会将“实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫”凝聚成全党共识，精准扶贫正式成为国家扶贫政策的最新表述、最新思路和最新标准，并在全国各地广泛实践，涌现出甘肃“1+17”精准扶贫方案、贵州“六个到村到户”等模式。
全新的政策实践需要合理的科学理论加以指导，“全面建成小康社会”语境下的扶贫工作同样需要新的理论介入以提供强大的智力支持与理论指引。为因应上世纪七、八十年代北欧福利国家危机与英美新自由主义复兴，追求社会政策福利性及其对经济政策促进性，强调经济与社会协调发展，强调多元参与，强调家庭、突出人力资本投资的发展型社会政策可为经济发展新常态下推进扶贫工作的指导理论，而十八届五中全会所强调的“分类扶持贫困家庭，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度”的脱贫攻坚思路则可视为是对发展型社会政策的现实呼应。本文将在发展型社会政策视域下展开对精准扶贫模式的有益探讨。
二、传统语境下的扶贫之困
中国经济持续快速增长及扶贫开发政策出台使得减贫成效显著，依世界银行贫困标准（1美元/天）推算，近30年减少近7亿贫困人口。[4]但若按2015年修订的国际贫困线标准（1.9美元/天），中国贫困人口数仍居世界第三，占世界贫困人口的7%。[5]中国贫困治理形势依然严峻，传统扶贫政策之弊端显露无疑，已难以为继。
扶贫主体：一家包揽+投入不足。长期以来，中国政府拥有强大的组织系统和资源动员能力，过度主导扶贫资源的分配和使用，而非政府组织和农民自组织的发展空间严重不足甚至匮乏。大量的扶贫资源只能通过各级政府组织来传递和管理，而政府部门的利益化倾向及公务人员的“经济人”特质极易导致公共利益部门化甚至私人化，最终使得大量扶贫资源偏离目标群体。单纯的体制内以财务和资金审查为主的监督手段并不能客观真实全面地反映受助对象的贫困状况与扶贫成效，加之传统“漫灌式”扶贫方式带来的规模效益，为利用“国家级贫困县”的“帽子”继续获得国家扶贫政策带来的诸多利好，一些基层政府即便已经实质脱贫，也会千方百计地通过数字作假而“力争不脱贫”，甚至“争贫”，从而瓜分本就不多的扶贫资金。此外，扶贫主体单一必然加剧投入不足。仅靠政府自身资源很难进行精细化救助，正如发展型社会政策学者指出，“加强并维持生计的行动对地方权力结构、资源和资本性资产的分配形成挑战”[6]。传统意义上，政府主要专注于以现金支付为主的社会救助，但仅就社会救助而言，政府的投入也太少，2014年我国社会救助支出2009.6亿元，仅占当年GDP的0.32%，而日本2014年社会救助在GDP中的占比为0.9%，是中国的近三倍之多。[7]
扶贫对象：识别不精准+扶助不全面。传统上，我国在扶贫对象的选择方面采取区域瞄准，针对某一区域开展重点帮扶。从上世纪80年代开始，我国即主要针对国家或省级贫困县扶贫。2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》确定了14个连片特困地区。区域瞄准极易忽视受助个体的碎片化、个性化需求以致瞄准目标偏离，极大降低扶贫政策和项目实施的效率和有效性，直接导致政策实施结果与预期目标背离。扶贫对象识别不精准还易导致“扶富不扶贫”的精英捕获现象。一项调研显示，富裕户、中等户、贫困户三者受益比为33%、51%、16%，中等户和富裕户受益比远高于贫困户。[8]在识别不精准的同时，对扶贫对象的扶助亦不全面。中国学界与实务界长期忽略支出型贫困，直到2014年《社会救助暂行办法》颁布，支出型贫困方受普遍重视。一项在江苏开展的调研结果显示，从收支情况看，受访家庭2014年平均收入18660元，月入1555元，高于江苏2014年城乡低保标准，但当年平均支出31961元，每月2663元，高出月收入均值1108元。若遇重大疾病或突遭变故，收不抵支将更为严重。可见受访者贫困并非源于收入低，而是支出过高，以致收不抵支而陷入贫困。
扶贫手段：重项目轻实效+普惠式成片漫灌。在我国扶贫实践中，重项目申报而轻扶贫实效的倾向一直存在，项目前期缺乏科学论证，投资计划严重脱离实际，政策粗放“漫灌”而欠缺精准度，资金利用效率低下。区域瞄准下的普惠式扶贫受限于模式单一、区域与个体差异性体现不够、资源整合困难、贫困人口生计脆弱等要素，极易出现发展意愿对接排斥、项目选择排斥、资金规模排斥、市场排斥，导致政策对接有落差、政策衔接有缝隙、政策承接有障碍，极大降低资源利用效率，减弱经济增长与减贫的正相关性，扶贫资源边际效益递减，扶贫资源涓滴效应式微。普惠式成片漫灌导致扶贫资金对贫困地区全覆盖极易带来“扶贫依赖”，陷入“年年扶贫年年贫”怪圈，加之扶贫主体单一导致对项目评选、资金使用的有效监督缺失，部分项目脱离实际、扶贫资金挪作他用，极大损耗政府公信力与扶贫工作实效。2014年，审计署在国家级贫困县中发现近6亿元扶贫款“灰洞”。[9] 扶贫目标：简单收入补偿+基本生存保障。传统扶贫政策注重收入贫困，忽略资产贫困；注重收入补偿，忽略资产建设；注重生存保障，忽略可持续发展。资产贫困有别于收入贫困，哈夫曼和沃尔夫指出，若家庭缺乏足够资产以保障基本需求即为“资产贫困”。和美国社会福利政策类似，我国传统扶贫政策强调收入为本及流动性资源分配不足与匮乏，是一种再分配的福利取向。正如发展型社会政策代表人物谢若登所言，要有差别地给予政策支持，因为穷人满足基本生活依赖转移支付，而非穷人则倾向资产积累，必将加深二者间的不平鸿沟。数据显示，贫困地区经济增长对高收入者更有利，收入差距不断增大。2002―2009年，贫困户、重点县农户与全国农户收入增长率为2.75%、11.76%和11.04%，贫困户收入增速比贫困县农民平均增速低9个百分点。贫困户收入占全国农村居民收入比持续下降，从2002年的1/3降至2009年的1/5。[10]
三、发展型社会政策视域下的精?史銎叮?
国际经验与政策耦合
通过将生产主义型社会投资项目与可持续的、以民为本的全面发展过程相结合而形成的发展型社会政策自产生之日即对贫困问题给予极大关注，主张通过多元主体提供资源，加大支持家庭的力度，协调社会及经济政策，投资人力资本、投资就业与创业计划、投资社会资本、投资资产发展，最终实现彻底消除贫困、促进所有人共同富裕。而这些主张对经济新常态下深入推进精准扶贫，最终打赢扶贫攻坚战具有极强指导意义。
（一）主体精准：多元参与+协同合作
发展型社会政策极力主张的福利多元主义是精准扶贫顺利推进的主体保障。西方国家以私有制改革为主旨的新公共管理运动使人们认识到，公共组织、经济组织、社会组织共同满足人们需求，导致三者间形成各式“伙伴关系”，共同致力社会成员福利之供给。正如吉尔伯特所言，“能促型政府”已取代全能型政府，政府不再是服务供给的直接主体。[11]发展型社会政策视域下的精准扶贫，政府的责任主体角色并未弱化，只是实现了筹资渠道多样化。美国扶贫资金包括直接财政拨款与通过“税收支出”等激励政策吸纳的企业与民间资本。据施惠基金会最新年度报告，美国2015年慈善捐赠总规模达3733亿美元，个人捐赠占三分之二以上。[12]慈善捐赠如此踊跃得益于政府在用一只看不见的手鼓励私人捐赠，即通过减免税收将部分私人捐款返给捐赠者。有研究指出，若无政府的税收减免政策，高达96%的美国私人捐赠者将大幅减少捐赠。[13]由此可见，要解决目前我国扶贫资金投入不足的问题，必须引入福利多元主义，政府在继续发挥主导作用的同时，通过政策规制调动和激励企业与社会组织参与扶贫，解决一家独大以致投入不足之困境。
建立健全多元主体间的协同机制是发挥各主体优势、深入推进精准扶贫的机制保障。美国学者发现政策并非自动实施，执行过程中诸多机构和政治力量间的协调困难最终导致项目失败。[14]在精准扶贫多元治理体系中，基层政府不再是唯一治理主体，诸多社会力量被纳入治理体系，贫困治理社会化逐渐成型。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局中不同主体间存在巨大的价值观、利益需求、信息掌控、行为方式差异，而传统权威消解与公共行动分散又对基层政府的执行能力提出巨大挑战，使其无力实现有效协调。因此，必须建构多元扶贫主体间的协同机制，以专项扶贫部门为主导、以行业扶贫社会组织为辅助，积极孵化并培育专业性社会扶贫组织，构建相互配合与协调共进的内生机制。通过政府外包、企业参与、公私合作伙伴关系之构建，提高参与主体的价值认同度与行为协同度，为精准扶贫提供强大的主体支持。
（二）对象精准：精细化识别+多维度考察
扶贫对象的精细化识别是扶贫工作取得突出成效的首要前提。只有准确把握致贫原因、对象特征、资源禀赋等具体信息，方能真正实现“一人一策”。目前基层部门大多基于单一的收入维度，通过调查摸底、乡村公示等程序实行规模控制与逐级分解，极易因分解失当、办事人员主观偏见等因素而将真正的贫困人口排斥在外，而乡村内部的平均主义思想及村庄间贫困户实际识别标准差异又会进一步造成瞄准失精。乌兹别克斯坦马哈拉扶贫计划瞄准对象的做法值得借鉴，希望受助者必须向当地马哈拉组织提出书面申请或由马哈拉首领指定受助家庭，然后由马哈拉组织首领的顾问、劳动部、税务督察及财政部等当地办事处代表组成的委员会决定此家庭是否有受助资格。救助金数额取决于马哈拉组织提供的涵盖申请家庭成员的就业情况与收入和资产情况的走访报告。这样就使得在一个高度集权国家能尽量多地了解当地家庭的基本情况，减少家庭隐藏真实状况的动机，减少救助金管理者与潜在受助者间的信息不对称，做到精准到户、精准到人。我国必须完善精准识别机制，在加强基层干部责任意识、精准识别技能和信息管理技术培训的基础上，鼓励当地有威望的“新乡贤”及专业社工组织介入扶贫对象的识别，通力合作、细致调研、全面走访，力争掌握每名贫困户的真实情况。
扶贫对象的多维度考察有助于在合理范围内实现精准识别的最大化。阿玛蒂亚?森在《贫困与饥荒》一书中提出“能力贫困”，认为不能单纯以经济资源的多寡判断贫困，应以取得收入、社会地位和其他生活条件的能力来衡量，即贫困不仅指收入无法满足最低生活消费需求，还意味健康、教育、居住等能力上的缺失，是对人的基本可行能力的剥夺，是一种“多维贫困”。[15]1999年，亚洲开发银行将贫困划分为生存（健康、营养、卫生设施）、安全（工作、住所、和平）、能力（教育、参与权、社会心理）三个需求层次。[16]正因贫困是多维的，所以必须改变只关注收入型贫困的对象识别办法，将因病致贫、因学致贫、因灾致贫、因房致贫、混合原因致贫等支出型贫困纳入考察视野，构建收入型贫困与支出型贫困相结合的识别系统，完善扶贫救助顶层设计，如收入型贫困救助体系由低保、专项救助构成，面向低保线以下的贫困全体，以低保线为贫困识别指标；支出型贫困救助体系由各专项救助制度构成，面向低保线以上的贫困群体，以各种必要支出为贫困识别指标，只要必要支出大于收入，均可享受社会救助。 （三）手段精准：投资人力+支持家庭
发展型社会政策重视人力资本投资，强调提升社会成员的就业能力来促进就业和增加劳动者从市场获得收入的能力。上世纪末期西方国家相继出台welfare-to-work和welfare-in-work等帮助并激发受助者就业的社会政策，前者是为失业者提供就业服务和福利，后者是在受助者就业后给予继续支持的各种福利和服务。美国扶贫政策非常强调就业与教育的重要性，鼓励贫困群体自食其力，如贫困家庭临时救助政策在性质上就属于就业项目，通过提供交通补贴、儿童托管、就业培训等支持性服务帮助有劳动能力的贫困者就业。中国传统扶贫政策侧重以资金、项目等外生性资源助力贫困地区之发展。要在发展型社会政策视域下推进精准扶贫，必须实现“输血式扶贫”向“造血式发展”的转变；加大对贫困地区的教育投入，阻断贫困代际传递；加强对有劳动能力贫困者的职业技能培训力度，开展订单定向式培训；加快贫困地区的信息化建设，推行“互联网+特色农业”、“互?网+非遗等文创产业”、“互联网+生态旅游”等新型扶贫方式，以人力资本开发最终实现科技扶贫、智慧扶贫、创新扶贫、生态扶贫。
支持家庭是发展型社会政策的重要主张，认为良好的家庭功能是形成和发展人力资本之重要环境，是经济及社会政策发挥作用之场域，是防范社会问题之最有效切入点。美国反贫困政策经历了从最初的关注贫困个体向关注贫困家庭的转变，在其反贫困政策实施过程中，医疗救助政策及补充保障收入政策均以家庭为单元对贫困群体进行救助。拉美国家“有条件现金转移支付”方案将必须采取改善健康或接受教育等行为作为获得现金补贴的前提条件，减少贫困家庭支出，提升家庭成员人力资本。此类面向家庭的政策设计，一方面是为恢复家庭功能，提高其抵御社会风险的能力，另一方面也是帮助家庭采取合理行动，避免贫困恶化或将来陷入贫困。我国要在发展型社会政策视域下推进精准扶贫，必须关注家庭、支持家庭、发展家庭，通过提高贫困家庭的智识和身体健康，推进家庭资产建设，投资人力资本，增强自我造血功能，打破贫困代际传递。
（四）目标精准：资产建设+促进发展
资产建设是巩固脱贫成效，实现受助者可持续发展目标的重要手段。20世纪80年代，美国学者谢若登主张“以资产为基础”助贫困者脱贫，将更多注意力聚焦于投资及资产积累，而非收入与支出，具体方法是为穷人设立“个人发展账户”，个人存款与相关机构匹配金构成账户资金，户主只有为解决教育或住房等合理事项方能取款，以此改变其态度、价值观和工作习惯，重建贫困者信心，助其建立自有资产。结合中国实际，也可设立“个人发展账户”以激励有劳动能力的贫困者积极就业，在双方约定期限内（3～5年），无论收入多少均不减少其扶贫资金。但强制要求其每月固定向账户中存入一定数额的资金，且在此期限内不得随便动用。期限届满时，个人账户资金加上政府给予的等额补贴将成为贫困者进行创业实践的启动资金，以保障其可持续生计。在随后的两三年间，政府将根据创业实际逐步调整扶贫资金数额。通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核实现资产建设，以资产建设实现受助对象真正脱贫。
促进受助者实现可持续发展是发展型社会政策的终极目标，也是精准扶贫的最终指向。资产建设是可持续发展的重要路径，而以资产为本的反贫困政策干预又对干预主体提出更高要求。政府必须发挥主导作用，通过制度调整、机制优化、政策创新，促使政府、企业、社区、社会企业、专业社工等多元主体在扶贫领域实现融合协同，共同致力受助者可持续发展。近年来，通过政府购买服务及财政补贴等多种形式动员和整合社会救助资源的方式在国际上十分普遍。我国台湾地区，政府采取津贴方法，以项目形式资助非营利组织在社区开展公共服务和社区照顾，非营利组织聘请专业社工人员，并组织义工推进各项公共服务和活动。[17]社会企业使命感的价值优势、商业性的组织优势、专业性的技术优势，加之社会工作者追求个人福祉提升与社会公义的专业志向，以及农村社区的场域优势、人力优势、资源优势、社会资本优势等[18]，大可在我国精准扶贫领域发挥重要作用。政府重点关注有劳动能力的贫困者，对其扶贫资金实行“现金+服务券”的方式创新，一部分现金支付用以维持基本生活需求，一部分资金以教育、培训、医疗等“服务券”形式发放，鼓励受助者持“服务券”前往与政府合作的社会企业接受专业服务，实现人力资本投资，并将社会企业的反馈意见作为其续领扶贫现金的必要条件。社会企业在进行专业服务时，必须充分利用社会工作专业优势，发挥社区资源联动优势，利用中国农村“熟人社会”样态特质，以社会企业为平台，以社会企业聘用之专业社工及其辐射志愿群体为主体，以有就业意愿的贫困者为服务对象，以每位贫困者特质为服务依据，以专业社工方法为介入手段，通过潜能开发、精神慰藉、技能培训等，促进受助者主动就业、促进社区融合、促进受助者可持续发展。[19]
习近平总书记在出席全国脱贫攻坚奖表彰活动时强调：“全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，一个标志性的指标是农村贫困人口全部脱贫。”[20]要实现全民脱贫、全面小康之宏伟目标，必须在发展型社会政策视域下深入推进精准扶贫，在政府主导下促进企业、社区、社会组织多元参与以实现主体精准，完善精准识别机制并推行多维度考察以实现对象精准，关注人力资本投资并以家庭为单位实施多样支持以实现手段精准，推进资产建设并通过多元融合与方式创新达致可持续发展以实现目标精准。必须实施精准扶贫、精准脱贫，实现从“输血式”生活救济型扶贫向提升贫困地区内生动力的“造血式”发展型扶贫转变，从大水漫灌式全面扶贫到滴灌式精准扶贫转变，从保障基本生存的被动式扶贫向实现可持续发展的主动式扶贫转变。
