试论我国农村公共危机治理的困境与对策
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）02-0040-03
当前农村的教育、医疗卫生及社会保障等方面的发展严重滞后，乡村自然环境的不断恶化，使得农村公共危机事件增多，政府的农村公共危机治理能力不足，农村公共危机治理陷入困境。这一现象引起了社会的广泛关注，从而要求政府不断提高农村公共危机治理能力。农村公共危机是指农村社会因为发生某种突发问题，且在未得到有效遏制的前提下持续蔓延，并进一步对农业生产和农村生活产生严重破坏，农民生存安全受到威胁，正常的社会秩序被破坏，民众心理发生恐慌的一种异常状况[1]。研究我国农村公共危机治理的困境，分析其产生的原因，有助于提高基?诱?府的农村公共危机治理能力，更好地满足公众要求，从而有利于有效解决农村公共危机问题，为新农村建设营造良好而有序的社会环境。
一、我国农村公共危机治理存在的主要问题
随着经济的发展和社会的不断进步，政府对农村的关注度加大，更进一步地重视了对农村公共危机的治理工作。但多种因素导致农村公共危机治理问题的产生，主要表现在以下几个方面。
（一）农村公共危机治理的理念滞后
当前的各级政府职能中一般都包括提高危机治理能力等类似的说法，但当前的农村公共危机治理理念相对滞后，表现在两个方面：一是政府相对来说更注重的是城市乡镇的公共危机治理和其社会稳定，对农村公共危机治理的重要性认识不足；二是在实际工作中政府部门领导及其工作人员缺乏危机意识，不注重危机预防，只在危机发生时才做出反应。许多政府领导及其工作人员仍然把主要的时间和精力放在经济增长方面，而对于农村公共危机管理则缺乏足够的重视。这种理念上的滞后性，导致农村公共危机治理的效果欠佳，从而使得农村社会危机治理陷入困境。
（二）农村公共危机治理的组织结构不合理
公共危机治理属于政府职能中社会管理的一种，因此政府履行农村公共危机治理的职能责无旁贷。但农村危机治理不能仅仅依靠政府部门，还需要积极培育农村社会组织，鼓励村民积极参与村务管理。当前农村社会组织发展滞后，参与力度有限，导致未能充分发挥其应有的作用。城市社会组织发展迅速，但却较少参与到农村公共危机的治理之中。村民因缺乏参与热情或自身能力限制使得其较少参与到农村公共危机治理之中。除此之外，应急指挥体系临时组建、组织结构体系分散、彼此之间缺乏沟通、协调性不足，都影响治理效果。这些因素共同作用导致农村公共危机治理的组织结构不合理。
（三）农村公共危机治理能力不足
农村公共危机造成的危害程度，与政府的治理能力息息相关。当前，政府的农村公共危机治理能力存在不足，这主要体现在四个方面：一是政府在农村公共危机预警方面存在不足，对危机预警的重视程度不够。重视危机预警，能够减轻农村公共危机事件的破坏力甚至避免危机的爆发。二是危机识别能力不足，在农村公共危机爆发时，不能迅速有效地识别危机。三是危机治理手段单一，在农村公共危机爆发时，政府仍主要通过行政手段来处理问题，政府的治理能力明显不足。四是善后处理能力不足，缺乏对农村公共危机治理经验和教训的总结。
（四）农村公共危机治理机制不畅
农村公共危机经常由突发的公共事件导致，会造成一系列严重的后果。因此，要使得农村公共危机管理工作有序开展，就必须重视治理机制建设。应建立完善的农村公共危机治理机制，采取多种手段解决农村公共危机，保障农村发展所需的正常社会秩序[2]。但当前农村公共危机治理机制不畅通、不完善，体现在决策机制不科学、资源配置机制不健全和新闻发布机制不通畅等方面。缺乏科学、合理、有效的机制作为保障，影响了农村公共危机治理的效果。
（五）农村公共危机应急反应能力迟缓
农村公共危机事件爆发所产生的不良影响程度，很大程度上取决于政府部门的应急反应能力。应急反应迅速，就可以在最短的时间内有针对性地采取一系列措施，迅速有效地化解农村公共危机，将公共危机的不利影响程度降至最低。但现实情况是政府对农村公共危机发生的相关信息的获取出现滞后和失真，不能及时得到相关信息，即使得到信息，信息的真实性也存在很大问题。缺乏有效信息的支持，政府及其职能部门根本无法做出反应，即使做出反应，也产生不了良好的效果甚至会将公共危机变得更加复杂化，使得后续的危机治理难度加大。
二、形成我国农村公共危机治理困境的原因
农村社会复杂化程度不断加深，导致危机爆发的隐患增多。因此，为改善农村公共危机治理效果，有效打破治理困境，必须认真分析治理困境形成的原因。导致农村公共危机治理困境形成的原因主要体现在以下几个方面。
（一）农村公共危机治理受传统治理理念束缚
政府部门要求切实提高危机治理能力，但相对来说政府更关注的是城市和乡镇的公共危机治理，忽视了对农村的社会危机治理。一方面传统治理理念夸大了公共危机的突发性，认为其产生是不可抗、不可预测和不可避免的。这种观念具有一定的合理性，比如自然灾害的发生，但不可避免不能成为逃避的借口。另一方面是对农村公共危机预防、预警、预控的重要性认识不足，缺乏危机意识，不注重危机预防，只在危机发生时才做出反应，削弱了农村公共危机治理的效果。
（二）农村公共危机预警机制不健全 当前，随着农村社会问题的复杂化程度加深，农村公共危机爆发的频率不断加快，但我国的农村公共危机预警机制不健全，预警机制建设还处于初步发展阶段。农村公共危机预警是政府农村公共危机治理的首要环节，直接影响到整个危机治理过程能否顺利开展，能否将危机消灭于萌芽之中或者减少农村公共危机造成的损失。不健全的危机预警机制使得政府部门在面对农村公共危机时处于被动状态，无法主动规避农村公共危机爆发所带来的不良后果，导致农村公共危机治理困境的产生。
（三）农村公共危机治理经费投入仍然不足
农村公共危机治理的难题随着农村社会复杂化程度不断提高而增多，需要投入大量的人力、物力和财力进行治理。经费投入的不足，使得农村公共危机治理人员难以消除后顾之忧，不能很好地改善农村公共危机治理的效果。在实际治理过程之中，政府部门将其工作重心放在经济增长方面，对农村公共危机治理的重视程度不够，以致大量的经费并未投入到农村公共危机治理之中，而是投入到经济增长方面。而且当前的经费投入渠道单一，主要是通过专项拨款的方式，经费投入未实现常态化。治理过程中经费尚且不足，更别提运用有限的资金来进行危机预防。
（四）农村公共危机治理队伍建设有待加强
农村公共危机治理难度的不断加大，对建设一支高素质的专业危机治理队伍提出了迫切需求。但在当前的农村公共危机治理中，农村公共危机治理队伍建设还有待进一步加强，具体表现为：在队伍设置方面，治理队伍临时组建，协调性不足；在?伍素质方面，治理队伍中的人员来源于不同的政府部门，没有系统的专业背景，队伍素质较低；在队伍培训方面，队员大多没有经过严格、规范的培训，能力和水平参差不齐，这使得整支队伍的整体性不足，从而在农村公共危机治理中难以发挥巨大作用。
（五）农村公共危机治理机制不够完善
当前的农村公共危机治理机制不够完善，主要表现在以下三个方面：一是政府部门及其工作人员参与农村公共危机治理，组成一个应急指挥体系共同决策，但参与危机管理的机构隶属于不同的职能部门，容易出现多头管理，可能导致决策不科学，进而会影响农村公共危机治理的效果，甚至会使得危机加剧。二是资源配置机制不健全。农村公共危机治理所需资源仍主要通过专项拨款方式投入，投入渠道单一，而且投入的资源并不能满足治理所需，这严重影响了治理的效果。三是新闻发布机制不通畅，与农村公共危机有关的信息不能及时传达给公众，恐慌往往来源于对事件的不了解。信息发布机制不通畅，会加剧公众恐慌，间接扩大危机的破坏程度。
三、推动农村公共危机治理现代化的路径选择
随着农村社会的不断发展和农村变革进程的加快，农村公共危机隐患增多，农村的公共危机治理面临着新的挑战，要走出当前农村公共危机治理的困境，可以从以下几方面入手。
（一）完善治理理念，提高农村公共危机治理的科学化水平
危机意识与农村公共危机治理工作联系紧密，但是长期以来，我国各级政府都将注意力集中在经济发展方面，不注重培养危机意识，导致在危机发生时缺乏判断能力，不能做出及时准确的判断。因此，首先要加强宣传教育，让政府各职能部门重视农村公共危机管理，增强政府部门工作人员的危机意识。其次，政府工作人员应采用多种方式加强危机教育，促进本地区危机意识的提升。再次，要注重实践，不要使提高危机意识成为一句空话。最后，要将这项工作持续开展，使之能够常态化。除此之外，还要法礼相结合，完善农村公共危机治理理念。费孝通先生在其著作《乡土中国》一书中这样写道：中国农村是礼治秩序，依靠的是传统的伦理道德，当前的法律制度运用于乡村产生了一种副作用，它破坏了乡村特有的礼治秩序，但又未能建立良好的法治秩序[3]。因此，要注重农村传统的伦理道德，将法和礼相结合，形成一种科学的、高效的农村公共危机治理理念，提高农村公共危机治理效率。
（二）强化队伍建设，加强农村公共危机治理能力建设
农村公共危机治理是一项时间紧、任务重和专业性要求很强的工作，应该由专业人员来完成，以提高农村公共危机治理的效率。但目前我国农村公共危机发生时，治理工作主要由军队、警察等暴力机关承担，他们应付一般的危机治理工作效率是非常高的，但是，对于一些特殊的危机事件，就难以发挥作用；有时由于自身缺陷而贻误救援的最佳时机，反而增大了危机的损害程度。因此，根据我国农村公共危机治理的实际需要，为提高政府的危机治理能力，政府必须要高度重视治理队伍建设，研究组建农村公共危机治理的专业队伍。在组建队伍时，要注重队伍成员的道德素质和专业技能，选拔那些素质高、反应快、能力强的人进入治理队伍中。在队伍管理过程中，要注重队伍的能力建设，对于已选拔的治理人员，应定期为他们安排培训活动，并严格考核，把那些考核不过关的人员清除出队伍，以促使队伍成员保持较高的能力水平。
（三）增加治理投入，强化农村公共危机治理的物质保障
改善农村公共危机的治理效果，需要巨大的社会资源的投入，因此政府一方面要增加治理的经费投入，注重应急物资储备。虽然这些储备的物资相对于整个危机治理所需资源来说可能非常有限，无法充分满足应急工作的需要，但进行这项工作有助于政府及其工作人员居安思危、防患于未然。同时，这项工作也体现出政府对农村公共危机治理工作的重视与支持。这样，不仅能够塑造良好的政府形象，还能得到广大民众的理解与支持，这种理解与支持是战胜危机的内在力量源泉，是公共危机治理中政府最需要得到的东西[4]。具体来说，要转变当前专项拨款的单一投入方式，并使之能够常态化。另一方面要积极履行政府职责，有效聚集更多的社会资源，优化资源配置，充分发挥社会闲置资源的巨大作用，为农村公共危机的有效治理提供充足的物质保障。
（四）创新治理方式，形成农村公共危机治理的多元模式
积极培育农村社会组织，发挥农村社会组织在危机治理中的桥梁作用。农村公共危机的治理是一个复杂的过程，实践已经证明仅仅依靠政府并不能达到良好的治理效果，农村社会组织在农村公共危机治理过程中也能发挥巨大作用。农村社会组织作为农村公共危机治理的重要主体之一参与危机治理，有利于在政府部门与农民之间发挥桥梁作用，更好地实现政府与农民的合作。因此必须在以政府为主体的前提下积极培育农村社会组织，把农村社会组织作为一种特殊的力量运用起来。另外，要注重培养村民参与公共事务的热情，扩大危机治理的参与主体。针对目前农民参与公共事务方面的冷淡态度，需要培养农民自觉参与的热情，大力加强文化宣传教育，在农村塑造参与型的政治文化，鼓励村民参与治理。通过各种百姓喜闻乐见的形式，让村民充分了解村民自治的意义，提高村民对政府政策的理解，自觉承担社会责任和社会使命。激发村民参与公共事务的热情，扩大农村公共危机治理的参与主体，改变政府作为农村公共危机治理单一主体的现状，最大限度地改善农村公共危机治理的效果。 （五）完善治理机制，构建农村公共危机治理的长效机制
完善治理机制，可以维持农村的稳定秩序，防止农村公共危机事件的爆发。首先要建立科学合理的决策机制，要改变当前在农村公共危机爆发时临时组建指挥体系的模式，建立专门的危机治理机构，避免危机发生后各部门相互推诿。其次要健全预警机制，优化农村公共危机治理中的工作环节。注重对危机的预防，建立危机预警与信息系统。最后要形成多方参与的利益协调机制，及时反映村民诉求。目前农村公共危机事件的产生，很大程度上是因为农民的合理诉求没有渠道表达。农民表达其利益诉求的渠道之一是通过信访办向上级反映情况，但在现实生活中，信访办发挥下情上达作用的效果欠佳。农民表达其利益诉求的另一渠道便是 “?W络媒体”，但是网络媒体发挥的作用也是非常有限的，一般性的事件难以引起网络媒体的关注。对重大的事件，网络媒体虽然能够及时予以关注，但是在时间紧迫、形势危急的情况下，很容易滋生谣言，不利于危机治理。因此，建立一个政府、农村社会组织和农民等多方参与的利益协调机制，能够有效减少农村公共危机的发生，进而能够减轻政府农村公共危机治理压力，从而走出当前所处的困境。
随着农村的不断发展，我们面临更多复杂多样的公共危机，农村的稳定经受极大的考验，而预防、解决农村公共危机是新农村建设的重要前提条件，所以要认真研究当前农村公共危机问题，切实提高危机治理能力，推动农村公共危机治理的现代化。
