高校科研经费管理改革的路径探索
中图分类号： G526.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.032
科研经费既是高校科研人员开展科研工作的必要保证，也是对科研人员的一种激励，具有物质保障和精神激励的双重功能。近年来，高校科研经费管理体制成为社会各界关注的焦点，也引起了中央决策层的高度重视，其核心在于科研经费管理体制与科研活动不相匹配，很大程度上影响到科研人员的积极性和创造力。对此，2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上明确要求，“要创新科研经费分配、资助、管理体制，更好发挥国家社科基金作用，把财政拨款和专项资助结合起来，把普遍性经费资助和竞争性经费资助结合起来，把政府资助和社会捐赠结合起来，加大科研投入，提高经费使用效率。”[1]李克强总理也分别于2016年1月8日国家科学技术奖励大会和6月1日主持召开的国务院常务会议上强调，“要加快改革科研项目管理机制，砍掉繁文缛节，让科技人员把更多精力用到研究上”[2] ，“确定完善中央财政科研项目资金管理的措施，更大激发科研人员创新创造活力。”[3]事实上，科研经费管理体制改革作为“两会”等的热门话题，屡次提及，但仍未实现实质性突破，问题在于科研法律关系尚不清晰，人们对科研经费使用与管理等存在诸多认识误区。只有全面了解高校科研活动现状，消除认识误区，确立符合科研法律关系和科研活动规律的经费管理体制，才能最大限度地释放高校科研人员的创新创造能力，真正实现成果导向下的科研经费管理体制改革。
一、高校科研经费管理的现状与问题
1999年，中共中央、国务院《关于加强技术创新，发展高科技，实行产业化的决定》中提出“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”。自科研项目实行课题制以来，经费预算、支出、结算等贯穿于课题项目的申请、研究以及结项的全过程，成为课题研究的重要组成部分，这有利于克服计划经济时代“大锅饭”模式，但这种竞争性的资助方式的弊端也不断凸显，使科研经费“从赢者通吃到赢者诅咒”，“赢者通吃现象，造成了资源使用效率的降低，以及科技界马太效应的蔓延，并且遏制与浪费了潜在科技潜力的发挥。而赢者诅咒现象，尽管起到了一定的约束作用，但对于营造健康的竞争环境也是不利的，也不是经费问题的治本之策。”[4]
（一）经费预算制：违背科研活动不确定性原则
无论是国家级、省部级还是高校内部的科研项目，也无论是纵向还是横向课题，项目管理办法或申报公告中，除了确定不同类型项目的最高资助额度外，几乎都会要求申报者按照其确定的经费类别做预算。由于经费预算是否合理是项目评审的一项内容，关系到项目能否获得立项，课题申报者不仅需要绞尽脑汁对必要的支出进行精细核算，而且为了确保经费类别的均衡性以赢得评审专家的“好感”，申报者还需要进行形式审查，力争将所有的经费类别都填满，即便属于非必须的支出科目，也要象征性地做一点预算。此外，一般而言，经费变更需要层级上报并经资助单位的审批。这不仅造成申报者在经费预算上的精力消耗，更重要的是，尽管科研人员对具体的科研工作具有一定的预见性，但科研活动不具有确定性，经费支出随着科研进展而不断变化，预算中需要开展的一些工作，可能通过其他渠道获取了必要的数据资料而取消，而一些科研工作量和难度可能远远超出预算估计，需要追加经费。因此，经费预算制与科研活动不确定性存在内在冲突，要求申报者事先制定经费预算无异于“闭门造车”，且经费变更困难而“自缚手脚”。
（二）凭票报销制：无法实现科研经费全覆盖
经费预算是财务部门进行科研经费管理的直接依据，而发票是经费报销的基本凭证。即便是实实在在地发生了科研经费支出，如果票据与预算不符、不齐全或者无发票，就无法进行经费报销。这是财务报销的一般模式。但对于科研而言，首先，科研经费科目无法涵盖所有的科研支出，比如为了取得被调研者的配合而附赠一些小礼品、纪念品等，这些现实中存在的实际支出不被财务制度所认可；其次，一些科研活动无法取得正式发票，比如借用或租用其他单位的科研设备，但对方单位不具有开具该类发票的权限；最后，某些经费科目需要什么样的票据，财务部门或者经费资助者也无法解释清楚，无财务知识基础的课题申报者更是不知所措，比如运用实证法开展社科类科研项目，往往需要通过问卷调查或深度访谈收集数据资料，但对方往往是自然人，“数据采集费”如何报销，令人困惑。此外，课题申报者制作经费预算时，因对经费类别的含义理解不透彻而造成对某些必要支出未作预算，财务票据丢失，等等，即便具有客观真实的原始资料，也会因发票不齐全或不符合要求导致无法报销。
（三）逐级签字制：造成科研人员精力的无端内耗
与凭票报销制相匹配，高校科研费用报销需要经过一系列的签字审核，从经办人、课题负责人、院系负责人科研管理部门、财务部门、资产管理部门等的签字，甚至一些部门内部也设置了层层签字审查机制，从直接审查的办事员到部门科长再到部门负责人，一张发票的报销需要经历多个“衙门”，程序繁杂而冗长，如果碰巧某个环节人员不在，则需要反复催问和漫长等待。签字手续办完后，财务人员才对票据进行审核，这是经费报销的核心环节，若票据存在实质性或程序瑕疵，又得从头再折腾。这就造成科研人员在经费报销时，一方面需要对着一摞票据反复核对，尽可能地确保票据符合要求；另一方面，拎着票据粘单逐级跑手续，但这些签字人只是“例行公事”，对票据不进行实质审核，无端增加了科研人员的精力消耗，这正是李克强总理提出要“砍掉繁文缛节，让科技人员把更多精力用到研究上”的重要原因。 （四）物质保障制：忽视科研活动的智力性
就科研经费的类别而言，主要体现为物质性支出，比如资料费、数据采集费、差旅费、会议费、国家合作与交流费、设备费、印刷费、管理费等，一般而言，也允许经费预算中列支专家咨询费、劳务费等非物质性支出，但对此限制非常严格。以国家社科基金项目为例，专家咨询费的限额为“重大项目一般不得超过项目资助额的5%，其他项目不得超过项目资助额的10%”，目前一般项目最高资助20万元，即专家咨询费不得超过2万元，如果邀请国内外知名专家对课题项目进行研讨论证，这个额度基本能满足需要，但由于专家的往返差旅无法在课题的“差旅费”中报销（差旅费一般只限于报销课题组成员），实际上专家咨询费变相补贴了差旅费，专家可获得的智力性收益很少，课题组往往无法邀请到所需的专家。对于资助额度几万元或数千元的项目，为了项目评审列支了“专家咨询费”，但实际上难以花费。而“劳务费”不仅对额度予以限制（重大项目不得超过项目资助额的5%，其他项目不得超过项目资助额的10%），而且只能“支付给直接参与项目研究的在校研究生和其他课题组临时聘用人员”。也就是说，课题组成员尽管付出了智力劳动，但无法获得相应的物质回报。
二、高校科研经费管理的认识误区
科研经费预算、使用、报销等环节存在的上述问题，严重影响到高校人员搞科研的积极性。“目前已经出现了科学家尤其是著名的学者不愿意申请科研项目的现象。积极申请项目的主要是青年学者，他们为了评职称和晋升，把国家科研项目作为必要的支持。而一些学术造诣很厚的成名学者，一般不再申请国家项目。即便是一些申请到科研项目的学者，也都为如何使用科研经费而煞费苦心。这些都会对我国科研事业造成极大的损失。”[5]究其原因，主要在于包括科研经费管理部门等在内，人们对科研活动存在普遍的认识误区。
（一）财政拨款与科研经费行政化管理
与横向课题经费管理相比，纵向课题的经费管理更为严格，原因之一在于科研经费源于财政拨款，花的是纳税人的钱，具有公共性，这与行政办公经费的来源渠道相同。因此，科研经费管理几乎全盘移植了行政经费的管理模式，采取事前预算、过程监督、事后报销的基本管理方式。作为受委托的管理部门，高校财务部门有责任严格按照财务规定的报销程序进行费用审核，也就只能实行书面审核原则，以发票为核心，为了规范财务报销行为，对报销流程和每类财务发票需要附的粘单、签字等作出详尽说明。然而，正如前文所言，科研活动具有不确定性，属于智力性付出，这与具有较强预见性、可计划的行政事务存在本质差别，不能因纵向课题经费源于财政拨款，就生搬硬套行政经费管理模式，而应立足于科研活动的自身规律，明细科研法律关系，探索有利于科研工作开展、有利于激励科研积极性、有利于多出高质量科研成果的管理体制。
（二）经费使用过程控制与高质量科研成果产出
行政经费管理的主要方式是“抓住两头管中间”，亦即以预算和报销为“两头”，只要预算合理、报销合规，然后着眼于经费使用的过程管理，确保经费使用具有必要性、可行性以及支出合理、手续齐全，能够做到这一点，具体的行政事务的目标一般就会实现，经费的保障功能也就完成。延续这种思维，人们自然而然地认为，只要科研经费支出科学、合理，按照事前预算，一般会实现该类科研经费所预期的目标，如此累积，就会产出高水平的科研成果。显然，这种将科研活动与行政事务相类比，实际上是将科研工作简单化。科研经费对于科研工作的顺利开展具有保障作用，是从事科学研究必不可少的部分，但经费使用过程与科研成果的产出以及质量并无必然联系，经费只是必要且必不可少的外因，而科研产出既是长期积累的结果，同时也具有较大的或然性，特别是具有开创性的科研成果，往往是思想火花的骤然释放，将科研经费的过程管理与高质量科研成果产出简单划等号，是对科研工作的误读。当然，不可否认，如果将科研经费挪作他用、不干正事、不干实事，必然无法产出高质量的科研成果。
（三）精细化管理与科研经费风险防范
加强科研经费管理的另一现实因素，恰恰来源于科研群体自身，即科研经费腐败现象时有发生，这就不得不促使管理部门想方设法填补制度漏洞，尽可能地压缩风险空间。自2001年科技部、财政部等四部门联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》以来，国家与地方多次制定科研经费管理的规范性文件，科技部也公布了多起违反科研经费管理规定的典型通报，《人民日报》曾刊文指出，“‘贪、吞、套、骗、假’，这是科研经费面对的新‘五蠹’。”[6]应当指出，这种侵吞、挪用科研经费的现象必须严加禁止，绝大多数科研人员对此也深恶痛绝。然而，一些发票不规范、貌似套取科研经费的行为，行为不合规，这毫无疑问，但也未必被科研人员“中饱私囊”，尤其是资助额较低的人文社科类项目，科研工作开展后，如果无法提供相应的发票，一些科研人员只能通过其他方式相抵，这正是科研人员普遍吐槽的“办法规定及制度不合理造成的‘逼良为娼’的现象”。[7]据2013年报道，“中国科协进行的一项调查显示，在一些高校和研究机构，科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外”，[8]该数据足以令人“瞠目结舌”，但该数据是否具有普遍性、财务单据上显示的非正常支出是否确实流失于项目之外尚存疑问。如果不能从根本上解决科研经费的使用问题，为了科研工作顺利开展，科研人员必然需要绞尽脑汁“适应”现行的管理制度，比如避免年度预算未花完而被收回，只能年底突击花钱或提前想方设法把钱支出来，这又陷入经费使用不合理、不合法的“泥淖”。因此，一般而言，实行精细化管理有助于尽可能地降低经费使用违规违法风险，但前提是经费管理制度科学合理，属于“良法”。
（四）科研劳务补偿与科研人员薪资待遇
对于科研经费使用的最大争议点是科研人员应不应该获取劳务补偿。反对观点认为，高校科研工作一般由教师承担，高校教师是国家财政全额付酬的人员，工资、养老以及福利待遇等均由国家承担，从事科研工作是高校教师的一项义务，如果允许他们从科研经费中获取劳务补偿，就相当于获得了“双份工资”。简言之，科研是高校教师的“分内之事”。另一种观点没这么激烈，但也认为高校教师待遇一般处于中等偏上水平，这与“夹着书本上上课”的工作量不相符，所谓科研其实就是“闲下来写写文章”，否则对不住中等偏上的收入。相反的观点则是，“我国首先应该给予科研人员足够的稳定的薪酬，以免因收入过低而打课题经费的主意，影响科研工作”，这看似为科研人员“收入过低”鼓与呼，实则是对公众的一种似是而非的误导。这种观点的方向性错误在于，只聚焦于高校科研人员（与教师身份重合）的薪资待遇，却没有深入探究其日常工作状况，忽视了科研属于额外的、开创性的、艰辛的智力付出。一方面，高校教师的教学工作有其特点，只是不用坐班，时间相对宽松，但讲好一门课真可谓“台上十分钟，台下十年功”，知识日新月异、学生思维活跃、价值观念多元，教书育人、启发心智的高等教育并非高校教师学习期间的那点学术积累能够胜任的；另一方面，科研工作属于高校教师日常备课、上课、学业辅导、批改作业等以外的智力付出，只有正视高校教师的工作状态，才能更好地理解并消除这些认识误区。 三、以经费包干为核心的高校科研经费管理体制探索
基于此，高校科研经费管理应当立足于科研自身特点、立足于高校教师的科研与教学工作现状，正视和检视当前存在的问题，正确认识经费与科研之间的关系，从思想上消除与科研无实质关联的“联系”，理顺科研法律关系，坚持成果导向，探索“简政放权”而又充满活力、富有成效的管理体制。
（一）科研法律关系是科研经费管理体制改革的基础
“法治作为治国理政的基本方式，已形成社会共识。”[9]科研经费管理也必然需要坚持法治视角，运用法治思维和法治方法予以分析，而法律关系正是研究法律问题的重要理论工具。科研关系主要涉及课题项目发布方、高校和课题承担者，这三方主体的关系框架为：项目发布方发布课题申请公告，课题承担者依托高校申报课题，立项后建立起对三方均具有约束力的法律关系。该组法律关系的基本格局是：项目发布方提供经费，课题承担者按照申报文件以及申请书的约定保质保量地完成科研成果，高校接受项目发布方的委托对课题进行管理，包括科研经费直接拨付给高校财务部门，科研人员凭票进行报销。若立足于结果，侧重于科研成果，则项目发布方与课题承担者更接近承揽合同关系，但由于科研具有不确定性，即便是付出了劳动，也未必能够达到预期成果，将此风险由课题承担者自行负责显失公平，因而，高校科研法律关系定位为委托关系更为妥当，即项目发布方委托课题承担者从事科学研究，并委托高校对科研人员进行管理，这是研究高校科研经费管理的基础。
（二）坚持成果导向是科研经费管理体制改革的基本立足点
在此基础上，无论是立足于项目发布方还是科研的宏大叙事，科研的根本目标在于产出高水平的科研成果，经费等只是手段并非目的。因此，科研经费管理体制改革应坚持成果导向，尽可能地调动科研人员的热情和积极性，尽可能地确保科研人员一心扑在科研上、将精力放在科研上，尽可能地催生出具有创新性的科研成果。如果将视线放在经费管理上而忽视了成果目标，则属于本末倒置，势必将科研人员的精力迁移到外围的经费层面，进而引发以经费为中心的工作状态以及由此引发的争论。由此可见，将科研重心从经费管理转向成果产出，是理顺科研法律关系基础上探索科研经费管理体制的关键，唯此才能充分地调动科研人员的活力和创造力，激励科研人员紧紧瞄准科研高峰，将毕生精力致力于科研的克难攻关，并以此为荣，心甘情愿、心无旁笃地开展学术研究。
（三）简化科研经费支出科目以凝练框架
科研经费管理和科研成果产出是科研的两大内容，解决了二者的关系之后，应对现有科研经费科目类别进行整合，凝练出主要大类。凝练原则包括：一是承认科研付出的智力性并予以相应的物质补偿；二是正视现实，对无法开具发票但确实用于科研的支出留有相应的经费；三是合并后的经费科目类别坚持不兼容原则，即各个科目类别通俗易懂、界限清晰，能够直观地辨别，以便减少科研人员的事务性工作。基于此，可将科研经费分为以下五类：1. 差旅费，用于课题组成员以及聘请人员的差旅费、住宿费和差旅补贴；2. 仪器设备费，用于仪器设备等固定资产购置；3.材料费，主要用于图书资料、易耗件、日常办公用品的购买；4. 印刷出版费，主要用于打印、复印、扫描以及专著出版、论文版面费等；5. 科研津贴，即课题组成员以及聘任人员的劳务补贴；6. 其他费用，包括邮寄费、电话费等。上述经费科目，可大体上确定出额度比例区间，除了科研津贴外，其他费用一般凭票报销，若确无正式发票，可说明情况并附必要单据予以报销。
（四）科研经费包干制的体制改革思路
上述工作为探索科研经费包干制奠定了基础。基于科研活动的特殊性，实行经费包干的基本思路为：1.课题项目发布方对每类课题最高资助额展开调研，确定合理的最高资助额；2. 课题申报时，根据合并后的经费科目，作出初步估算，提交项目发布方备案，课题组可根据研究进展适度调整，课题评审时只对“活页论证”进行评估；3. 实行经费分批次拨付，立项后拨付一定比例（比如50%），然后根据中期检查结果决定是否追加（比如追加30%），结余经费待项目验收合格后再拨付；4. 对每个项目建立电子档案，财务与科研管理部门共享，科研人员报销费用时，只要形式上符合要求即可报销，科研管理部门定期对科研进展进行检查，根据检查结果评估是否暂时冻结支付，并对违规现象提出预警；5. 项目结题时，对最终成果进行严格评审，可借鉴国家社科基金推出的“认真负责鉴定专家”通报制度，督促鉴定专家对科研成果质量严格把关；6.若科研成果鉴定合格，拨付最后一期经费，并对经费使用情况不再管理，由课题负责人自行分配，若成果不合格且限期未达到质量标准，则对已拨付使用的经费进行审计，属于确已发生的支出予以认可，对违规经费予以追回，对未使用的经费按原渠道交回，并对课题组成员予以惩戒；6.为鼓励科研人员自觉地开展科研，除了竞争性经费外，扩大后期资助范围，对已完成且经上述程序鉴定合格的成果，按照课题资助额予以事后补偿。
四、结语
高校科研经费管理应遵循劳动价值规律，采取“多劳多得”的原则，以质取胜。当前，科研经费管理的弊端日益凸显，已引起了中央决策层的高度重视，对于科研人员而言，也应秉持科研精神，在对科研经费管理“松绑”以及未来可能实行经费包干的新体制下，更应加强自律，真心地致力于科研，共同营造良好的科研环境。
