我国社会组织治理问题思考
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）06-0068-04
改革开放以来，我国社会组织在经济社会中的作用已有目共睹，但同时，一些社会组织在其运作过程中也出现了决策不民主、监督机制乏力等治理问题；少数社会组织还存在着财务状况混乱，运作不公开、不透明，甚至是较为严重的贪污腐败行为等不容忽视的信用缺失问题。这些问题已严重影响了社会组织的社会公信力和发展。因此，在当前条件下，正视社会组织存在的问题，探讨有效的治理模式、寻求问题的解决方案就成为促使社会组织持续健康发展的重要途径。
一、社会组织治理问题的提出
社会组织又有非政府组织、非营利组织、第三部门或民间组织等称谓，主要是指政府和企业以外的、具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性和公益性等基本特征的各类组织[1]。从世界范围看，各国的社会组织在教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈灾救济、生态环境保护、提供各种服务以及人道主义救援等各种问题上都发挥着日益重要的作用，并且已经成为各国经济社会发展中不可缺少的独立于政府和市场领域的第三领域。同样，我国的社会组织也正日益成为我国社会生活中不可或缺的重要部门，在教育、科技、文化、卫生、环境保护、扶贫开发、慈善、农村专业经济等社会生活的各个领域以及在推进我国现代化建设、构建社会主义和谐社会等方面发挥着政府和市场不可替代的作用。上述有关社会组织的积极作用已经得到了社会各界普遍的认同，也使得社会组织获得了广阔的发展空间。
但是，社会组织在其发展过程中也频频出现了令人担忧的诸多问题。如美国慈善组织联合劝募会（The United Way of America，UW）前任主席威廉姆?阿拉莫尼（William Aramony）因诈取该组织120万美元，于1995年被查处，以贪污巨额善款罪而锒铛入狱，他高达46万多美元的年薪以及奢侈的消费也随之曝光，造成了该组织收入急剧下降，100多名员工被解雇。此外，赫赫有名的有着近百年历史的美国有色人种促进会也曾因挪用公共资金而遭受了严厉的打击[2]。类似的问题也屡屡发生在我国的社会组织中。如令国人震惊的“中国妈妈”胡曼莉以“丽江妈妈联谊会”法定代表人的身份，以慈善组织的名义不断为自己牟取私利，被告上法庭事件[3]；山东菏泽“慈善妈妈”董玉阁因涉嫌诈骗罪被判有期徒刑11年事件[4]；云南“慈善妈妈”王玉琼借慈善名义敛财被举报事件[5]；青基会及其希望工程被报道涉嫌违反国家规定，挪用“希望工程”捐款逾一亿元用于投资股票、房产及各类风险企业并招致巨大亏损事件[6]；原国家自然科学基金会会计卞中因涉嫌贪污公款1 200多万元、挪用公款达2亿多元而被指控犯有贪污罪和挪用公款罪事件[7]；中华体育基金会的2 000万元、宋庆龄基金会的1 810万元“丢失”事件[8]以及中国红十字会因郭美美炫富而引发的信任危机事件[9]，等等。
上述触目惊心的事件实际上都是社会组织失信失灵的表现，是社会组织治理问题的集中反映，是社会组织所有者缺位和服务的间接性导致的信息不对称、组织内部结构设置不尽合理与决策不民主以及外部监督机制乏力等问题的大暴露，这已严重影响了社会组织的社会公信力并成为组织进一步发展的制约因素。正如里贾纳?E?赫兹琳杰所言：“公众缺乏对非营利组织的信任不是由于管理问题，而是由于治理不善造成的。”[10]因此，如何改善治理，构建公众对社会组织的社会信任就成为各界关注的焦点，这促使人们把目光转向了社会组织治理领域。如，2002年6月，南非召开的第三部门研究国际协会第五届年会的主题就是非营利组织的治理；2002年9月，北京大?W召开的“亚洲国家第三部门：治理的问责性与运作”研讨会以及同年10月美国的管理学会年会也将非营利组织的治理问题作为研讨的问题之一[11]；2007年11月，由中国青少年基金会主办的我国第二届治理论坛则直接将大会议题定为“非营利组织治理与和谐社会建设”[12]。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“推进国家治理体系和治理能力现代化”定为我国全面改革的总目标，进一步强调加强社会建设，激发社会组织的活力[13]。在这样的背景下，社会组织的治理和发展已成为各界关注的重要课题，也引发了我们对社会组织治理及其相关问题的进一步思考。
二、社会组织治理结构分析
社会组织治理的实质就是组织的利害相关者对组织的监督和制衡机制[14]，其理论基础是现代治理理论。“现代治理理论的提出实际上是为第三部门亦即社会组织在理论上谋得了一个合法的地位”[15]，从而成为社会组织形成和发展的重要理论依据之一。目前，我国已有的有关社会组织治理及相关研究大多建立在现代治理理论的基础之上。学者们主要从内部治理（Judith R.Saidel.1998）、外部治理（俞可平，2000）以及法律环境（丁元竹，2004）等角度对社会组织治理及其相关问题做了科学阐释。综合他们的观点，结合公司治理和现代治理理论，笔者认为社会组织治理就是社会组织通过各种制度与方式协调包括组织各方在内的与社会组织有利害关系的主体及其利益关系，有效发挥资源配置和权、责、利功能，实现社会组织的宗旨和决策科学化以及各类主体利益最大化的活动过程。社会组织治理具有两个突出的特征：一是社会组织所有权、经营权、控制权与受益权是分离的。在社会组织中，当其发起人或捐助人完成捐助行为后就与社会组织的资产所有权脱离了关系，这直接造成了社会组织的所有者缺位并使其所有权与受益权出现分离，进而使捐助人丧失了对资产的控制权，最终形成所有权、经营权、控制权与受益权的“四权分离”[16]。这使社会组织面临着更加复杂的治理基础。二是社会组织拥有众多的利益相关者。一般而言，凡是能够影响社会组织行为或者被社会组织行为影响的个人或集团，如出资人、受益者、志愿者以及其他社会公众和群体等都是组织的利益相关者。这使得社会组织的公共责任更加突出，它必须主动履行公共责任，必须考虑各利益相关者乃至整个社会的利益。因此，社会组织要面对更加广泛的利益相关者和更加复杂的治理环境。在这种复杂的情况下，社会组织要发挥其整体功能、实现其目标，选择和构建合理的治理结构模式就显得尤为重要。 社会组织的治理结构应该是一个组织内、外部权力的制衡体系，是组织内、外部监管的制度安排。总体而言，社会组织治理的治理结构应该包含以下主要内容。
第一，组织目标。社会组织的组织目标是实现社会公益使命、承担社会责任，社会组织的治理结构也是以实现组织目标、协调和满足各利益相关者的要求为前提的，组织目标是社会组织及其治理的根本所在。
第二，内部治理结构。社会组织通过设置权力机构（会员大会或称会员代表大会）、决策机构（理事会或董事会）、执行管理机构及监察机构，形成自身合理的内部治理结构，使内部各机构之间形成权责明确、相互分立与制衡、运转协调和科学决策的统一机制，以保证社会组织的社会公信力。其中，会员大会①是组织的最高权力机关，享有组织中重大事项的决定权；理事会（董事会）②是社会组织的决策核心和权力中枢，对整个组织负有最终责任；管理层是社会组织理事会的执行机关，负责落实组织既定方针，处理日常业务；员工与志愿者是社会组织的中层和基层执行者，在社会组织的日常运行及组织使命的实现中发挥着重要作用；监事会是社会组织监察机构中最具代表性的专职监督机构，其主要职能是监督理事和执行人员的财务及经营活动，防止理事和执行人员滥用职权，避免组织运作中可能出现的违反组织章程、损害组织利益甚至违反法律法规的行为，确保组织的有序发展。
第三，外部监督机制。与营利组织相比，社会组织因其公益性目标其治理结构更容易受到外在因素的制约和影响，也即易受政府意志、捐赠人捐赠意图以及社会公众和受益人的公共需求与需求实现程度等方面的影响。所以，社会组织治理结构的构建及其作用的发挥很大程度上依?于外部良好的制度和社会环境，需要有效的外部监督机制[17]。社会组织的外部监督机制包括政府监管机构的监督和捐赠人、受益人以及社会公众等利益相关者的监督。外部各方的监督有助于社会组织不断加强管理、增加组织运行的透明度，防止组织偏离公益目标轨道。
上述社会组织的目标、内部治理结构与外部监督机制共同构成了社会组织治理结构的基本框架。因此，社会组织治理结构模式的选择和构建应该充分体现出这些方面的协调统一与制衡关系。当前条件下，能够体现和反映这一关系并适合社会组织的治理结构模式则是共同治理模式。共同治理模式就是由创办人、捐助人、相关领域的专家、相关利益人和志愿者等组成董事会，由董事会投票选举执行官或组织负责人，共同制定组织章程，在章程中规范各自的权利责任关系的管理运行机制[18]。它通过制定明确的组织目标、设置合理的内部治理结构和引入有效的外部监督机制为社会组织营造良好的治理环境，以促使社会组织赢得更加广泛的信任和赞誉，最大限度地避免如前所述的信用缺失问题。由此可见，社会组织采用共同治理模式能够更好地实现组织的社会公益使命，并使组织不断发展壮大。
三、几点建议
尽管共同治理模式有助于社会组织的公信力和发展，但在我国目前条件下，社会组织共同治理模式作用的有效发挥，还需通过健全和完善社会组织法律体系、加强社会组织内部制度建设和强化社会监督等举措才能得以实现。
第一，制定社会组织法，健全和完善社会组织的法律体系。虽然我国已经颁布实施了《中华人民共和国慈善法》[19]《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等有关社会组织管理的法律、法规和管理条例，但总体而言，针对社会组织的法律法规还不够健全，这也制约了社会组织的进一步发展。因此，应尽快制定与宪法相衔接的社会组织法以及规范社会公益事业与非营利机构的单行法，全面规范非营利组织（社会组织）的性质、法律地位、管理体制、运行机制等，将各类社会组织及其相关事业纳入法治化轨道，从多方面、多角度对社会组织进行监督管理，形成较为健全的法律体系，切实从法律制度这一根本的层面上保障社会组织共同治理模式作用的有效发挥。
第二，加强组织内部制度建设。社会组织内部制度建设与完善是其实现组织使命的重要的内生机制，因此，构建社会组织的治理模式与运行机制首先要完善组织章程，以使组织在章程规定的范围内依法开展活动。在此基础上，健全组织机构，即：权力机构――会员大会或会员代表大会，决策机构――理事会或董事会及其下设的委员会，执行机构――执行官及高级管理人员团队，办事机构――秘书处、办公室、财务部、项目部，等等。同时，在理事会或董事会之外建立监事会等监察机构。其次是建立组织的监督体系。建立组织监督体系就是要在组织内部建立健全监督制度，明确监督主体、监督对象、监督内容等，以对组织内部员工进行约束和制衡，保证组织目标的顺利实现。
第三，建立信息披露和报告制度。社会组织因其所具有服务社会大众的公益使命和自身的性质决定，它必须坚持公开原则并建立相关档案制度、信息披露和报告制度，然后依照有关法律、法规的规定，按照一定的要求和格式，完整、准确、及时地向公众公开组织的行为以及与其相关的持续性信息，包括组织的财务报告、审计报告、公益支出、资产管理与运作、收益分配以及项目管理等相关文件，让公众了解组织的运作、服务和项目、资金使用及行政管理状况，切实保证公众知情权的顺利履行及组织自身公信力的提升。
第四，强化社会监督。社会监督是社会组织外部监督机制中极为重要的组成部分。社会监督有其自身独特的优势，社会监督覆盖面广、影响力大且监督成本小，对社会组织行为、运作与管理有极其特殊的作用。社会监督的形式很多，其主要形式有三：一是社会公众的监督。社会公众的监督包括捐赠人、受益人在内的普通公众的监督，他们可以通过互联网等各种渠道对社会组织进行监督。二是新闻媒体的监督。媒体监督是社会组织外部监督机制的不可缺少的一环。媒体监督的作用主要体现在两个方面：一方面，新闻媒体的正面宣传可以扩大社会组织的社会影响，能够间接强化社会公众的监督意识、社会组织员工的服务意识与自律意识，能促使社会组织得到更加广泛的承认、获得更多的社会资助，促进其有更好的发展。另一方面，新闻媒体对社会组织负面行为的曝光，对违规的社会组织给予的道德谴责等则使其形成巨大的压力，对其他组织则可以形成一种警示作用。所以，媒体监督对公众的态度和行为以及社会组织的运作都产生了重要的影响，有利于社会组织的良性发展和其公信力的不断提升。三是社会组织的监督。社会组织监督机构包括各类社会组织活动的信息中心、评估中心和管理委员会，即第三方评估机构。这些组织机构通过收集各类社会组织的相关信息或制定评估标准，再组织专家评审并向社会公布结果，以此达到监督的目的和良好的社会效果。 总之，治理对社会组织发展至关重要，社会组织只有构建合理的治理结构模式、不断加强内部治理、健全监督机制，才能不断提高自身的社会公信力、赢得良好的声誉和广泛的信任，使组织得以持续发展。
