高校科研经费间接费用管理研究
2016年9月，财政部、全国哲学社会科学规划领导小组联合修订印发了《国家社会科学基金项目资金管理办法》（财教[2016]304号），以下简称《办法》。《办法》遵循社科类项目科研活动的规律和特点，规范了国家社会科学基金项目资金的使用和管理，《办法》以提高资金使用效益，营造良好科研环境，激发社科界专家学者的积极性和创造性，更好推动哲学社会科学繁荣发展为目的，坚持目标相关性、经济合理性和政策相符性原则，明确提出了项目资金分为直接费用和间接费用，简化预算编制科目（11变8），取消劳务费，专家咨询费比例限制，扩大开支范围，建立项目间接成本补偿机制，充分体现以人为本理念，增加科研人员绩效支出，坚持“放管服”结合，明确建立资金使用和管理的承诺机制，信用机制和信息公开等机制，可以说本次《办法》的修订是国家社科基金资金管理史上具有里程碑意义的一项重大举措。
一、修订《办法》的时代背景
国家社科基金是繁荣发展我国哲学社会科学的重要载体，一方面随着社会经济的发展中央财政对国家社科基金投入逐年增加，基金规模从 2007年的2.3亿元增长到现在的20亿元；基金资助强度稳步提高，年度项目资助经费从9万元增长到20万元；基金资助范围不断扩大，项目类别由5类增加到7类。原《经费管理办法》的一些规定对责任单位间接成本和管理费用补偿不足的情况日趋突出，科研人员也难以从中获得激励，这将严重影响新形势下社科研究发展和国家社科基金管理实践。另一方面党中央、国务院高度重视哲学社会科学工作，尤其党的十八大以来，先后出台了一系列优化学术环境、落实和扩大科研机构自主权的重要举措。2016年5月17日，习近平总书记主持召开哲学社会科学工作座谈会，从全局和战略高度深刻回答了事关我国哲学社会科学长远发展的一系列方向性、根本性问题。2016年7月，中办、国办印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，明确要求结合社会科学研究的规律和特点，尽快修订中央级社会科学类科研项目资金管理办法。在这种背景下，修订《办法》即体现了国家社科基金肩负的重要使命，也为适应我国哲学社会科学研究发展的新形势提供了政策支持，我们相信《办法》的落实、执行将为促进哲学社会科学事业发展提供有力支撑。
二、高校科研经费间接费用管理办法改革带来的机遇与挑战
《办法》明确规定了科研经费间接费用的定义、比例和管理原则，这一改革将有助于推动高校科研活动的可持续健康发展。当然，这也给高校科研经费管理带来了一系列的机遇与挑战。
1.高校科研经费间接费用管理改革带来的机遇
（1）保障高校教学资源，促进科研事业可持续发展
自1999年，高校实行扩招后，普遍存在教育经费不足，办学资源紧张情况，但为了鼓励科研，争取更多科研经费，提升学校科研实力，高校普遍存在教育资源向科研倾斜的情况，再加上学科配置的不平衡，使得公共资源闲置、占用、使用效率低下，资源浪费现象突出。以往的科研经费管理制度只重视对高校科研直接成本的预算，管理费只占科研总经费的5%，这一比例远低于其他国家，无法有效补偿高校的公共资源成本和管理服务成本。科研间接成本补偿机制对高校的公共资源配置和管理提供了有力的政策支撑，对保障高校教育资源，促进高校科研事业的可持续发展具有重要意义。
（2）充分体现以人为本，尊重科研人员价值
以往的各种科研经费管理文件规定，项目支出不能支付有工资性收入人员的工资及劳务费，只能支付给课题组临时聘用人员或没有工资性收入人员（如学生）的劳务费，并且有一定的比例限制。科研工作是老师们在正常教学任务之余加班加点的劳动成果，科研人员在科研经费中不能提取劳务费，这会严重影响科研人员从事科研创造的积极性。《办法》扩大了劳务费开支范围，在在校研究生等人员的基础上，增加博士后、访问学者、项目聘用研究人员和科研辅助人员，并将项目聘用人员的社会保险补助费用纳入劳务费开支范围，明确劳务费开支标准参照当地科学研究和技术服务业人员平均工资水平以及在项目研究中承担的工作任务确定。取消劳务费、专家咨询费等人员性费用的开支比例限制，并在间接费用中明确增加了绩效支出，强调要结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，建立科研人员激励机制，这一举措充分体现了以人为本理念，即尊重了科研工作者的劳动价值，充分调动了高校科研工作者开展科研创新的积极性，又增加科研团队的凝聚力，减轻了高校科研人员的经费压力。
（3）增加高校对科研管理的自主权
以往的相关文件规定管理费比例一般仅占总经费的 5%，这根本无法补偿科研活动对高校公共资源的消耗和管理服务成本。《办法》规定间接费用纳入单位财务统一管理、统筹安排使用，间接费用比例只设置一个上限，具体核定比例可由依托单位根据学校，学科特点自主管理，统筹安排使用，高校可在政策充许范围内提取间接费用，对科研活动对公共资源及管理服务成本的消耗进行补偿，这有助于加强高校对科研经费管理的自主权，有利于高校开展科学化、精细化的科研管理，也有助于高校科研活动的可持续发展。
（4）借?b国外经验，与国际相接轨
西方国家对于科研间接费用研究已达 60 多年，他们对科研间接费用的定义、性质、范围及存在依据有较详尽的科学论述，并且已形成了一套相对科学合理并行之有效的管理、核算和补偿机制。国际经验表明，完善的科研间接成本核算、分摊、补偿机制是科研水平长期高速发展的助推器。借鉴学习国外经验，结合我国经济实力和管理体制，我们深刻认识到，在很长时间内科研“间接费用”被“管理费”一词所替代，掩盖了“资源占用”的真实本质。如今财教[2011]434 号文件和《办法》再次提出“间接费用”概念，这是我国哲学社会科学研究经费管理与国际接轨的新举措。因此，应当充分认识间接费用对科研经费的重要性，吸收国外先进经验，积极研究有助于我国哲学社会科学研究发展的科研间接费用管理方式。 （5）科研信用评价体系助推高校提升科研管理水平
近几年随着国家对科研的财政投入越来越多，高校科研课题的获批数逐年上升，经费资助额度也不断增加，但从每年的课题结题验收情况来看，项目如期结题率较低，高校普遍存在重视课题申请而忽略课题过程管理、结题验收管理及经费管理。《办法》指出高校科研间接费用的核定比例与将与课题承担单位的科研管理状况、信用等级挂钩，课题的执行情况和结题验收情况直接关系到承担单位的信用等级，这一规定对于课题承担单位加强项目管理将产生强大驱动力，有助于提高高校科研项目的管理水平。
2.高校科研经费间接费用管理改革带来的挑战
（1）科研经费间接费用的比例核定考验高校科研管理能力
间接费用主要用于补偿责任单位为项目研究提供的现有仪器设备及房屋、水、电、气、暖消耗等间接成本，有关管理费用，以及激励科研人员的绩效支出等，间接费用由项目（课题）承担单位统筹使用和管理。财教[2011]434 号和《办法》规定间接费用采用分段超额累退比例法计算并实行总额控制，按照一定比例核定。间接费用中科研人员激励支出部分，应结合科研人员科研业绩，综合考虑单位与个人、当前与长远、激励与约束关系的基础上，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。教育部财政部发布的财教[2012]7 号文件规定，明确责任主体，建立分级管理体制，强化学校主体责任，明确院系监管责任和落实项目负责人直接责任的科研经费管理制度。目前间接费用比例设置了一个统一上限，具体核定比例与依托单位的管理状况、信用等级挂钩，这就对间接经费的配置和核定提出挑战，对高校的科研管理提出了更高要求。以前大多数高校缺失科研成本控制和科研项目成本绩效考核制度，仅从拨款中简单地计提管理费，再加上科研人员科研成本意识淡薄，使科研项目成本随意发生，已形成节约不奖励，浪费不追究的科研成本管理氛围，因此，如何平衡好核定好学校、院系公共资源及监督管理服?粘杀竞拖钅扛涸鹑思ㄐеС鋈?方面的比例，如何增强科研人员节约意识，如何使绩效支出真正激发科研人员的科研积极性，如何引导高校科研工作者提升科研项目的完成质量、如何提高高校在科研信用评估体系中的等级，都将是高校科研管理者亟需解决的问题。
（2）如何通过绩效评估体系助推科研成果由重“量”到重”质”的转变
原来的项目管理办法规定的人员费和劳务费的比例偏低，缺乏对科研人员和课题参与人员劳动投入的激励机制，使得科研人员的科研积极性和科研创新热情不高，另外也缺乏对科研成果优劣的评价和奖励机制，大多数科研考核、职称评审、项目验收的主要考核指标都存在重数量、轻质量，重短期指标、轻长远目标的情况，教师中普遍存在“急功近利”的心态，结果形成了科研成果作品多，精品少，引进多，输出少，重复多，突破少的局面，这极不利于我国哲学社会科学事业的繁荣和发展。教技[2012]14号文件明确提出要创新科研考核评价机制，建立以创新质量和贡献为导向的科研项目考核、评价和奖励制度，国发[2015]64号文件将培养一流人才，产出一流成果，全面提升高水平科学研究能力做为建设的主要任务。《办法》规定绩效支出由责任单位在核定的间接费用范围内安排，责任单位在核定绩效支出时，要防止片面化、简单化，要坚持公平公正，要结合项目研究进度和完成质量来分期安排，发挥好绩效支出的奖优惩怠作用。这就需要高校建立健全科学合理的科研绩效管理评价机制和科研奖惩机制，即要重视科研人力资本、提高绩效支出，还要加大科研项目中间过程管理、科研项目结题管理和高水平科研成果产出的引导作用，目前科研项目的类型较多，如何做好分层、分类设计，做好定性指标和定量指标相结合，既尊重科研活动的自身规律，又调动科研人员的积极性，实现科研成果由重“量”到重”质”的转变，给高校科研间接费用管理提出了新的挑战。
3.分摊、补偿科研间接成本困扰高校管理部门
长期以来高校缺乏教学、科研资源的成本核算和补偿机制，一些教学科研资源闲置、占用、浪费情况严重，科研间接费用改革是缓解科研资源不足的一项重要举措，高校如何对管理费、水电气暖等消耗费、仪器设备及科研用房等资源占用费进行合理科学的核算与分摊，如何平衡好科研管理部门、财务部门、后勤保障部门及科研辅助部门（如网络中心、图书馆等）的管理服务成本支出，这将考验高校管理部门的能力。
三、高校实施间接费用管理新政的建议
科研间接费用改革在很大程度上缓解了当前的一些问题，但机遇与挑战并存，高校要抓住机遇、顺应改革方向、尽快完善相关制度，争取在改革中制胜，促进高校科研事业可持续健康发展。
1.建立健全科研成本分摊核算制度和间接成本补偿机制
科研间接成本补偿为高校公共资源使用、运行、维护及管理经费不足提供了必要的财力，高校应结合各院系及不同学科发展情况，建立基本保障与竞争相结合和科学合理的公共资源配置策略，并要加强教师公共资源使用效率意识，遵循“效率为目的，收费为手段”的资源优化配置原则。同时建立公平合理的水、电、气、暖消耗成本分摊与补偿机制，对公用房和仪器设备实行“定额分配，超额收费”的管理制度，实施教学、科研、办公差异化、精细化的成本核算和补偿政策，以减少浪费、提高资源的使用效率。
2.建立科学的绩效管理评价机制
财教[2011]434 号文件明确提出从间接费用中安排人员绩效支出。高校可参照教育部教技[2012]14号文件、国发[2014]64 号文件中对科技计划整合划分的五类科技计划（ 专项、基金等） 布局及《办法》的规定，结合学科领域特点，做好科研项目的分层分类管理，建立健全定性与定量指标相结合的绩效考核评价机制，利用好间接经费绩效支出的激励和奖惩作用，引导科研人员产出高水平科研成果，促进高校科研工作向世界一流水平发展。
3.建立科研经费管理部门和依托第三方评估机构
目前大多数高校负责科研项目管理是科研处，负责项目经费管理是财务处，两个部门各司其职、各管一面，科研处注重的是科研工作开展情况和科研项目立项及科研成果产出，不关注科研经费的收支，而财务处主要负责科研经费的报销、审核，只注重科研经费收支的合理、合规性，在科研项目管理中参与度不高，结果科研项目的执行情况与经费使用情况信息严重不对称，甚至脱节。因此，高校需加强财务部门和科研管理部门的密切合作与沟通，协调好科研管理与经费管理的关系。建议高校成立科研管理、经费监督于一体的科研经费管理部门，将经费的使用与科研管理有机结合起来，并负责考核、制定各职能部门间接费用补偿和分配方案，提高科研经费管理质量，同时做好高校科研信用等级考核评估工作。国发〔2014〕64号文件提出委托第三方机构开展科技专项资金的绩效评估，因此，高校还可以委托即独立于高校也独立于经费资助方的第三方评估机构对高校的信用等级及管理水平进行公平、公正、准确的评估，以加强间接费用管理，进而促进高校科研健康有序发展。
科研经费管理是开展科研活动的重要保障，高校应以科研间接费用管理新政为锲机，以提高科研经费使用效率和提升优秀科研成果产出为导向，不断完善间接费用管理和科研间接成本核算补偿机制，建立健全科研绩效评估体系，立足现实，放眼未来，为我国的科研事业大发展做出更大贡献。
