公民社会:公共政策的非正式制度培育功能及路径选择
中图分类号：C954 文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）08-0333-02
一、政策输入和非正式制度
（一）政策输入的均衡化
对于权力结构集中的现代政体，精英主义政策制定模式是合适的概念框架,它采用的是被称为“内输入”政策制定模式。“内输入”作为一个学术概念最早可以追溯到伊斯顿的《政治生活的系统分析》。在该书所建构的政治系统分析模式中,伊斯顿使用“输入”一词来意指环境系统对政治系统的支持和压力,即社会中的各种行为到底怎样影响政治领域中发生的事情的“概括性变量”。同时，他也意识到部分利益诉求源自于政治系统内部所产生的愿望、意向、偏爱或利益,反映了政治系统成员对于制度创新的要求,所以,他用“内输入”这样一个不严格的术语来描述严格意义上的由政治角色的经验和活动而不是由社会非政治领域中人们的经验所形成的要求。
公共政策的“内输入型”模式,较多地体现为公共政策制定中的纵向维度,认为公共政策是一种自上而下的过程。在这种“内输入型”的模式中,“用权威化的政策制定来看待政策,重点集中在权威人物上――大臣、总统、委员会、国家的主要官员等等”。和“外输入型”相比,“内输入型”模式更加突出了掌握中央权力的精英集团在决策中的主导作用,认为决策过程中的利益诉求很少能由政治体系外部的社会结构输入,而是由权力精英根据自身偏好和认知来进行输入。利益集团的出现，尤其是有着不同利益诉求的公民组织和集体行为出现,标志着以精英政治为主导的“内输入型”决策模式开始与一种“外输入型”决策模式进行博弈和均衡。
（二）社会资本和非正式制度
社会资本概念自从布迪厄正式提出以来，经科尔曼和普特南的阐释和概括，已经在学界产生了重要影响。奥斯特罗姆等一批制度经济学家对社会资本与制度的关系有过论述，斯蒂格利茨认为，一个社会发展经济时，它的社会资本也必须同样调适，让人际关系网络部分地被基于市场的经济的正式制度所代替。可以说，斯蒂格利茨对于组织层面上的社会资本的作用给予了肯定。伯特认为，社会资本是“人际间的一种性质，它预示着知识，教育和威望的回报部分地取决于个人在市场或等级社会结构中的地位”。从这个方面来考察，在个人如何积累或消费社会资本方面，制度发挥着核心的作用。制度中的非正式规则，能够就个体如何管理它们的社会资本，催生出一种特定的相区别的个体行为。
诺斯认为，在人类行为的约束体系中，正式规则只是决定行为选择总体约束的一小部分。一般说来，非正式制度的供给是自下而上的，由个人的突破性尝试带给社会冲击，当大多数人认可接受新的行为规范后，制度的供给就实现了。根据布坎南的论述，个体理性在面对集体理性的选择的时候，考虑到个人外部成本和决策成本，和集体决策和行为收益的比较，当集体收益高于个人承担的外部成本和决策成本之和时，个人参与集体决策并实现制度的创新和变迁就是有利可图的，理性的个人会逐渐聚合形成表达自身利益诉求的利益团体。
具有明显公益性质的社会资本投资可以被认为是具有正外部性的公共产品，不论是市场还是公民社会本身或是其中的个体，要完成社会资本的培育，都面临着公信力和社会资源不足的问题，那么社会资本的培育主体至少在目前只有政府是最佳的选择。
二、政策实现的路径分析
（一）自上而下的路径选择
根据科斯定理的表述，在交易费用为正的情况下，法律在决定资源如何利用方面起着极为重要的作用。它表明，在交易费用大于零的情况下，制度安排不仅对分配有影响，而且对资源配置及其产出的构成有影响。显而易见的是，在政府政策和行政执行部门以及行政相对人之间的谈判费用都是大于零的，而行政法或者社保这样的制度安排，一方面作为政策，承担了中央政府对国家性质的承诺实现的政治性功能和愿景，一方面作为制度，对资源的配置，构成，分配及其产出具有关键的影响。
作为体现政府意志的公共政策，承担的是政治上的功能，不可能面面俱到，如何解读和使用政策，由于我国的机械性唯法条传统，实际上掌握在作为行政主体的地方政府甚至是直接承担执行但是具有自由裁量权的公务员手中，那么在地方政策执行和中央政策政治愿景的博弈过程中，我国大部分公民实际上没有与政府博弈的能力。
作为制度的公共政策，功能性地进行资源的分配和构成。制度的均衡在实际上不存在，出现了事实上的制度供给不足――突出地表现为体制性制度供给不足――而导致的行政主体不得不进行自由裁量的问题，也就是还存在在不使其他人状况变坏的情况下，而使其中一部分人效用增加的情况。制度的非均衡的原因是复杂的，大多数时候都面临着动态不完全信息的博弈，均衡状态的偏离是制度的常态。结构性供给不足的原因一般是在政策和制度创新和变迁过程中政府占据垄断地位，在这种制度供给垄断情况下，制度创新和变迁往往成为一些精英人物的专利品，而制度创新是需要成本的，这些费用约束往往又使一些潜在制度供给难以转变为显示的制度供给。
（二）自下而上的路径分析
从受益者的角度出发，实际上问题的核心是个人成本――包括个人承担的外部成本和决策成本――和集体行动的收益的权衡。具有相同利益偏好和诉求的个体集合对于目标实现的收益一般具有明确的评价。而如何对这受益者个人的成本和集体行动成本的费用支出进行评价，是衡量个体能否聚合形成利益集团并固化成为非正式制度的基本标准。在应然状态下这部分工作是由受益人和施益人共同完成的，但是在我国实然状态下这种评价实质上是由行政主体独立完成的。由此，自下而上地分析公民利益团体的形成，仍然不得不面对由自上而下的政策制定模式所必须厘清的问题。即公共政策执行过程中和评价时的政治回应性，以及公共政策的适应性，以及行政主体或者说公务员的自由裁量权这些直接的影响因素。
对于实际的公共政策来说，出现问题的原因一方面是由于垄断性制度供给所导致的滞后和失效，另一方面是行政主体所面对的权责不对等――他无需为公民负责，但是却要和中央博弈――以及受益人的话语权缺失。
补充政府失灵的基本方法一般是引入市场化方法和非政府组织的第三方。在当代多元化社会中，通过有组织和力量的非政府组织表达公民诉求，并参与到政府中利益集团的之间的博弈，是值得反思的方法。在我国公民社会发展比较落后，公民利益聚合和表达机制尚不完善，通过适度的正式规则和政策引导以及培育，形成普适的谈判交易规则，降低社会交易费用总量，为社会分工的深化创造条件。
