社会共治理念下食品安全监管体系研究
Towards Food Safety Supervision System under the Concept of Social Co-Governance Based on
Legal Thinking of the Glue Beef Steak Event
ZHOU Hang
（College of International Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）
Abstract： The occurrence of a large number of illegal activities related to food production and distribution in China has posed a great challenge to the current food safety supervision system and rules of the country. However， it is undeniable that science and technology greatly facilitate the advancement of the food industry. The society should have a correct attitude towards new technologies applied in the food area and they should be under scientific supervision of the regulators. The new Food Safety Law establishes the fundamental principle of social co-governance. Under this principle， the establishment of an efficient cooperative regulatory system with the participation of all walks of life is of great theoretical value and practical significance to overcome the shortcomings of the previous models of single administrative supervision， separate supervision and decentralized supervision. For food safety regulation under the concept of social co-governance， the country must improve its legal system for food safety regulation， straighten out its food safety regulatory system， and scientifically formulate food safety standards and risk assessment system. Only in this way， can a good situation of food safety co-regulation be formed in which both the government and the society participate and which is widely accepted by the public， thereby protecting public health interests and national interests.
Key words： food safety； regulation； social co-governance
DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201703012
中?D分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8123（2017）03-0062-05
引文格式：
周航. 社会共治理念下食品安全监管体系研究――基于对胶水牛排事件的法律思考[J]. 肉类研究， 2017， 31（3）： 62-66. DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201703012. http：//www.rlyj.pub
ZHOU Hang. Towards food safety supervision system under the concept of social co-governance based on legal thinking of the glue beef steak event[J]. Meat Research， 2017， 31（3）： 62-66. DOI：10.7506/rlyj1001-8123-201703012. http：//www.rlyj.pub 近段时间，市场上销售的胶水牛排又引起了国内外的广泛关注。无独有偶，媒体也不断有关于注胶虾、注胶大闸蟹的报道。这些报道一次又一次地挑动了食品市场敏感的神经，也让监管当局倍感压力。但是必须看到，随着新型科学技术的广泛运用，食品产业新型的产品生产方法和加工技术对食品产业的影响也比较大。无论是作为监管机关还是社会消费群体，我们对之应该采取什么样的态度，是否像胶水牛排事件一样，闻之色变？对于这一事件，社会各界各抒己见，但众多的观点是关于严格市场监管的呼声。本质上，胶水牛肉事件并非像此前的“注水牛肉”、“问题血燕”等问题食品，并非食品生产者和经营者为了追逐高额利润，不顾消费者的权益而进行的违法犯罪行为。从国外的立法经验来看，针对这些生产加工技术和方法，政府当局必须完善食品安全监管体系，规制市场主体的行为，防范其损害消费者利益、危害公共食品安全的违法活动。2009年颁布的《食品安全法》于2015年进行了修改，其中增加了食品安全维护的社会共治原则。试图在这一原则之下，调动社会各方面的力量，形成食品安全社会共管共治的格局[1]。本文拟针对胶水牛排事件，结合《食品安全法》提出的社会共治原则，探讨在此理念下对新型食品生产、加工技术与方法的食品安全监管规则的体系完善思路。
1 我国食品安全监管困境的法律原因
1.1 忽视食品安全法制建设的经济发展模式
虽然我国近几年的GDP指数稳步上升，国内国际之间的贸易及各项事业欣欣向荣，经济发展水平和人民生活水平都得到了改善和提高，但不得不承认的是，与西方的?l达国家相比，我国的整体经济发展实力和水平远远落后于发达国家，而全面实现中国梦、振兴国家需要经历不懈地努力和提高。
长久以来，我国地方行政机关为了追求经济增长，放纵一些企业的违法犯罪行为，存在着监管不力的问题，甚至还“护短”，实行地方保护。我国食品领域屡屡出现的安全危机，多数时候是因为上述原因造成的。也正是因为这些多发的食品安全问题，导致市场的神经特别敏感。正如此次“胶水牛排”事件，现在市场因为缺乏诚信，尤其是监管部门的诚信缺失，导致民众对食品安全没有信任感[2]。从目前的情况看，经济发展水平落后严重影响着食品安全监管，表现在：1）政府缺乏足够的财力支撑食品安全监管经济成本，包括对人力的投入。2）因为经济发展水平落后，导致食品安全监管标准不得不降格要求，否则社会温饱问题将会凸显出来。3）因为经济发展水平比较落后，国家难以投入巨额保障食品安全的研发费用，也不能自主选择适合与其环境相适应的友好型经济发展方式，这也是导致我国食品领域出现安全问题的重要原因。
值得注意的是，由于历史原因造成的中国区域发展不平衡，由此造成区域间、行业间资源分配不合理，食品领域供需矛盾加剧，区域间的需求结构断裂，落后地区因市场潜力得不到有效利用而导致效率外溢[3]，行业间因收入分配不公导致社会失衡。此外，由于食品企业入市门槛低，造成我国食品企业普遍存在规模小、分布散、管理乱的问题。这也给食品安全监管带来了严峻挑战。
1.2 监管部门不协调的监管结构导致监管失灵
事实上，食品生产领域使用工业明胶已经成为公开的秘密，但是监管部门为什么管不住、管不好？这是值得我们深思的问题。从我国食品安全监管部门的组织结构方面来看，食品监管是一个监管部门众多、监管环节复杂、监管依据不同、监管手段不一的复杂工作。2013年之前，我国食品安全监管属于典型的多部门管理，“多龙治水”，食品的加工、生产、流通等不同环节隶属于不同的部门管理[4]。根据中央政策和立法的发展，又可以分为分散监管阶段、协调监管阶段和统一监管阶段。分散监管阶段和协调监管阶段的监管效果极不理想，监管不利、效率低下，“有僧不念经”，整个食品监管体系几乎处于瘫痪状态[5]。2009年颁布的《食品安全法》虽然在国务院设立食品安全委员会，目的是统一监管食品安全，但是由于监管体制没有突破，食品监管事实上仍然处于多头管理状态，食品安全问题仍然没有根本改观[6]。2013年3月以后，新型的食品监管体制得以确立，统一监管体制正式运行，监管力度开始变得强大起来[1]。
但是，从近些年的实践来看，尚有监管部门不协调的问题，这已经导致对市场监管失灵。首先，作为统一监管部门的食品药品监督部门虽然有了监管职权，但是一旦需要特别执法手段如搜查，或者对违法行为人采取人身强制措施，则必须由其他机关完成。其次，现有的区域分割的监管体制不利于食品监管职能的发挥。因为根据现有体制，食品违法行为发生在哪个区域，该区域监管机构才有权监管，但是由于现在不断推进的城镇化建设，农产品生产区、加工区和销售区不仅可能完全分开，而且可能远隔重洋，根本不可能统一监管，且不说食品产业链变得越来越多、越来越复杂的问题。三是食品监管所依据的法律规范的多层次性和不统一性也制约着食品监管[7]。
1.3 食品安全相关法律法规之间存在冲突制约监管
食品安全相关的法律法规存在冲突，对一些基本问题缺乏统一的规定已经严重影响到食品安全监管，甚至影响到司法过程。以沈阳“毒豆芽”案为例来说明。根据案件材料，被告人蹇明志、杨桂荣系夫妻，从2008年开始，二人开始使用非食品添加剂生产豆芽并出售。2011年12月，法院以生产、销售有毒、有害食品罪对他们以及其他相关人处以刑罚[8]。但是在处理该案过程中，因为法律规定之间相互抵牾而折射的问题不可不察。首先是对农产品定义的争议。因为《农产品质量安全法》与《食品安全法》中的规定不一致，导致监管归属都无法确定[9]。其次是对于食品生产经营活动监管标准需要加以研究明确。众所周知，我国的食品生产者有大量的是小作坊和小摊贩生产加工销售，根据《食品安全法》第36条规定，各级政府立法部门有权出台管理办法，但是如何保证食品安全监管体制不被侵蚀，如何保证相关管理办法符合《食品安全法》及其他相关食品安全法律的精神并保持内在的一致性，尚需要进一步研究。 1.4 监管技术手段不能因应现代科学技术发展要求
此次“胶水牛排”事件引起了社会的普遍关注，但是直到目前，无论是监管层还是学术界都没有给出令人信服的说法，这也让谣言甚嚣尘上。事实上，我国食品监管方面一直以来都是社会治理的一个短板。一方面是因为监管资金不充足，监管力量也不够，更不用说监管技术研发投入了。另一方面，监管者的监管动力不够。这就形成了巨大的反差：一面是亟需监管力量的参与，另一面却是监管惰性。从国外的监管经验来看，很多国家在食品科学技术发展过程中，监管层都能够及时地关注和跟进，并适时地将这些转化为监管技术成果。我国食品安全监管部门近些年也已经注意到食品科学技术的发展对食品监管的挑战，并开始关注制定各种食品安全监管技术标准。
2 食品安全社会共治原则的法理解读
食品安全的社会共治是指依赖社会各方力量，包括政府部门、食品生产经营者、食品行业自律组织、消费者组织以及社会公民等，共同参与食品安全治理的工作，形成全社会协同工作，共同管理和监督食品安全。目前，食品安全社会共治原则已经明确写入法律条文之中，这是多年来食品安全治理积淀下来的宝贵经验。正如王名教授所指出，社会共治是在公共管理理论和实践中建立起来的一个新的范畴，一种新的模式和机制，本质上说，其是在依法治国方略的指引下，基于法治路径的社会共同治理，是我国实践中形成的制度创新[10]。
依此我们可以从以下几个方面来理解食品安全社会共治原则。
2.1 社会共治原则坚持公共机构和个人的协同合作
2009年获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家艾利诺?奥斯特若姆，在其实证研究中发现了一种共治机制，就是社会系统的运作，除了公共权力、私人权利之外，还有一种权力――社会权力。这种?嗔κ遣捎梅窒怼⒐仓蔚姆绞皆俗鞯摹Ｉ缁峁仓卧?则内在包含了一种协同主义思想。它倡导的是多种力量共同合作的社会秩序，其试图将市场方面、国家、非政府组织、中介机构以及社会媒体等各种力量有机结合起来，彼此协作、彼此制衡，从而实现食品安全的目标[11]。这一原则近似于共和主义的社群理论，其观念也十分接近，包括追求食品安全的共同理想，强调食品安全各利害关系主体之间的平等协商和对话，要求对弱势群体给予特别的照顾等[12]。
值得注意的是，在社会共治原则之下，国家监管机关的角色如何？有观点认为，在这一模式之下，国家监管机关不再是一个被动的“守夜人”，而是一个积极主动的监管者[12]。笔者认为这种观点值得赞同。实际上，正如前文所述，社会共治是在实践中形成的社会治理的创新，之所以将其确定为食品安全法的基本原则，一方面是为了实现食品安全的有效治理；另一方面，也是促进政府职能转变、实现公共利益最大化的重要途径。监管机关将在公共利益保护的背景下寻找最佳的监管手段，以实现最佳的监管秩序。
2.2 各方主体共同参与食品安全治理过程
社会共治原则要求参与治理各方根据自身的主体特点和功能定位，共同参与管理食品生产和经营过程，共同对食品安全进行监督，它们拥有相应的职权或者权利，但是也要有一定的担当和责任。
对于作为行使公共权力的国家监管机关来说，其行使的权力是依照国家组织法所享有的，但是也要承担相应的责任，权力和责任必须匹配。如果不能正确履职，则可能会被问责。食品监管机制中引入和落实问责制具有重大的理论意义和现实意义。法理上，问责制将法理的权义统一原则加以贯彻，其精髓则是将责任和法律责任转化为上述“内生因子”，促进经济和社会的改革与发展[13]。
2.3 社会共治是克服行政监管弊端的有效手段
正如上文所述，《食品安全法》所建立的社会共治原则，是为了解决我国食品安全监管工作中的基本矛盾，即作为公共权力主体的国家监管机关无限的监管职权但又仅有有限的监管资源与食品监管工作的无限复杂性所带来的监管的正当性、合法性危机。可以说，食品监管中各种监管问题的出现，包括选择监管、监管失灵、惰于监管、运动式监管皆是因其而生。从国际方面看，食品安全监管对于监管者来说是“吃力不讨好”的活，监管者没有监管能动性，但是监管者绝不能因此而逃避监管，否则就是失职，是行政不作为。因为如果政府不能真正担当起食品安全监管中公共利益代表者的重任，政府可能反倒成了市场违法者的帮凶。从监管行为本身来说，它是一把“双刃剑”，在需要的范围内必须充分涵盖，不能留有漏洞；而过分、失当、缺漏、重叠、矛盾的监管，则会损害食品市场的自由与秩序。我国建国初期因为社会经济发展水平较低，实行计划经济，食品安全问题并未凸显，待开始实行改革开放，食品安全问题也日益突出，因此1982年全国人大颁布了《食品卫生法（试行）》，其中建立了自上而下的监管模式，并预设了监管机关的“全能监管”特征，但是这些经过实践检验存在很多问题，社会共治原则一定程度上是反思传统监管模式中存在的弊端而作出的应对和改革[14]。
3 社会共治理念下食品安全监管体系化完善
俗话说，民以食为天，食以安全为要。而维护食品安全首先是要严格监管。在现代法治社会条件下，要将食品监管纳入到法治化轨道，从而实现食品安全领域的善治。
3.1 完善我国食品安全法律制度
就目前我国的情况来看，紧要的任务是加快食品安全方面的全方位立法。如科学界定食品定义，合理确定“食品”的范围，确定食品安全监管标准，构建刑事、民事和行政责任相互协调和统一的法律责任体系，为食品安全提供强大的法律保障。值得注意的是，在这一过程中，对于食品技术方面的立法也是十分重要的一个内容。
在我国的食品安全监管的法律体系中，2009年颁布实施、2015年进行修订了的《食品安全法》是非常重要的食品法律规范，其从立法层面构建了统一的监督管理体系，保证了食品安全监督管理法律体系上的统一，为我国食品安全法律规范的体系化建设发挥了作用。但这还不够。从比较法角度看，美国的食品安全问题相对来说十分成功，原因是因为其依托于健全的法律体系，又有高效完善的监管机构和评估规则体系[15]。毫无疑问，随着社会的发展和科学技术的提高，对食品安全法律制度建设的要求也越来越高，食品安全立法也日益细密，并呈现“碎片化”特征。然而尽管如此，立法机关必须时刻注意相关法律规范的体系性和协调性。针对当前情况，我们应该在以下几个方面做足功课：一是在借鉴国外经验基础上，立足本国食品安全实际和食品行业科学发展，量身订做相关的法律规范，既不能揠苗助长，也不能刖趾适履。正如前文所述的胶水牛排问题，之所以民众反应比较强烈，因为此前对该问题只是没有深入关注，立法上也没有相应成熟的规则。二是要有效对接国际规则和标准，建立符合国际化水平的法律规则体系。三是要以法律责任为基础，建立公平的法律制度体系[16]。 需要说明的是，我国是世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）的成员国，在有关食品安全法律制度设计方面，还要考虑WTO框架下食品安全相关规则，而不能自说自话。例如根据《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，简称SPS协定）中透明度原则的要求，为保证进口食品和动植物产品安全、保护人类健康及动植物卫生与健康，WTO成员国有义务履行SPS通报评议机制[17]。2010年中国卫生部通过了《食品安全国家标准管理办法》，其中第31条规定“食品安全国家标准草案按照规定履行向世界贸易组织（WTO）的通报程序”。实行SPS措施通报可以减少贸易成本，鼓励各国政府和企业更有效地应对食品安全威胁，更好地阻止外来物种侵略和病虫害，更好地协调科学标准和商业行为[18]。否则，我们将被排斥在WTO的游戏规则之外，这对中国食品安全法律制度的科学发展将会产生不利影响。
3.2 完善我国食品安全监管体制
从《食品安全法》规定看，我国目前的食品安全监管实行统一的监管模式，即实行统一协调、分段监管。根据2013年通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，中央决定保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，承担食品安全委员会的日常工作。新组建的食品药品监督管理总局将原属于工商、质检、检疫等监督管理部门的职权加以整合。这样监管权力更加集中，监管力度也得到强化。从近几年的实践情况来看，如下问题需要得到及时解决。
一是食品安全委员会的职责需要进一步明确，其职能也需要得到发挥。食品安全委员会的建立本是为了提高食品安全的层级，突出权力配置优势。但从实践看，其职能还仅仅停留在议事协调层面，仅从宏观上对食品安全工作进行指导。这还远远不够。此次北京活鱼下架事件中出现的监管部门“信息打架”现象正是上述问题的鲜活反映。这就要求我们必须有效发挥国务院食品安全委员会的宏观指导职能，明确各监管主体的权责，捋顺监管体制，加强各监管部门之间的合作。可行的方案是进一步落实食品安全委员会的权力和职责，授予其规则制定权限和执法权限，使其功能能够真正得到发挥。
二是明确食品安全监管机关的职权范围，落实监管者的问责制度。受执法负荷繁重和公共执法资源不足的双重约束[19]，同时，食品监管又无利可图，再加上我国存在众多小型业态食品经营者（小型业态主要包括小作坊和摊贩），这些小型业态食品经营者具有很强的流动性，经营时间和地点很不固定，监管较为困难[20]，上述诸多因素导致监管者往往怠于履行职责。对此解决的有效途径就是明确职责，落实追责制度。
值得注意的是，作为监管主体的行政主体，有时确实很难实施全时、全态、无盲点的监督。这就要求我们对监管工作进行有机创新，既要构建更系统、更实时全面的信息化平台，用大数据对各型业态食品经营者进行有效监督，又要加快对监管力量更科学、更合理的布局，切实做到“旧的不能放，新的必须上”。
此外，监管主体自身也存在异化的风险，即所谓的“灯下黑”问题。如何保证监管主体被有效监督也是亟待认真解决的问题。新修订的《食品安全法》第116条规定了针对监管主体“培训、考核”的要求，但并未标明形式要件，或者是所应达到的标准。就监管主体的违法、违规行为也只是概括性地赋予了食品生产经营者、食品行业协会等的投诉、举报权。这也要求进一步完善行政问责制度，以法律形式明确食品安全监督机构及领导责任，完善食品安全追责制度体系。同时，问责制还要求在监管者履行职责的过程中，对其不拘一格地问责（answerability）；凡监管者利益冲突、角色错位、懈怠疏忽，或决策失误、行为不当经不起问责，则应依法承担不利后果（liability）[13]。
3.3 完善我国食品安全标准、检测和认证规则体系
食品安全标准、检测和认证规则体系既是食品监管的标准和依据，也是落实各种法律责任的前提。从现有的制度规定看，我国食品安全标准有国家、地方、行业和企业四级标准体系，国家也根据这些安全标准制定了相关的检测和认证标准体系。但是其中存在的问题也比较突出，主要体现在：
一是规则不统一，标准之间相互打架。食品安全监管标准体系十分复杂，一方面是因为人们食用的食品品种繁多，属性各异，加上生产加工环节也各不相同，很难给出统一的标准，这为监管带来了难题。对此，有观点认为应该改革标准管理体制，出台全国统一的安全标准。笔者认为这种观点值得商榷。因为理论上看，各种食品的标准不但难以统一，而且由于各个地方的经济发展水平差异，很难统一标准；而从实践来看，这也很难操作。
二是缺乏完善的食品安全风险评估规则。食品风险评估制度是世界各国普遍采用的食品安全监管手段之一，亦被实践证明是食品安全长效治理的重要机制。美国是最早将风险评估引入食品安全的国家，之后欧盟、日本等国也相继引入[21]。我国于2006年颁布的《农产品质量安全法》中第6条规定设置了农产品质量安全风险评估专家委员会制度，随后在《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《食品安全风险评估管理规定（试行）》等法律文件中都对食品安全风险评估作出了明确规定。2011年国家成立了食品安全风险评估中心，专门负责食品安全风险评估事宜。从这些年的实际运作情况来看，我国相关制度存在一些缺陷需要改进。一是相关法律?则不健全，法律效力层级较低。二是法律规则中对风险评估的规定缺乏可操作性。三是评估机构不独立，评估结果公信力较低。有些评估机构因为不能中立评估甚至酿成社会事件。如2010年圣元乳粉事件，国家卫生部门以新闻发布会的形式向社会公布专家检测和评估的结论，但是涉事主体对评估结果根本不信任[22]。四是评估方式单一，评估效率低。对此我们不妨通过规范风险评估程序，增加风险评估的透明度，建立风险评估错误追责制度等手段，使我国食品风险评估制度尽快与国际接轨，提高其权威性。 4 结 语
食品安全涉及国民健康，也是关系国家安全的重大国事。食品安全的社会共治原则的确立，为我国食品安全监管提出了新的思路，也给我们提出了新的课题。要从具体规则方面落实这一原则，必须结合中国的实际，立足我国食品安全治理的现状，制定切实可行的监管体系。食品产业科学技术的发展对食品安全监管提出的各种挑战，也必须落实到监管规则层面上来。只有如此，才能够让消费者有一个比较能够接受的安全感，食品安全的长治久安也不至于流为具文。
