关于中国地方政府举债若干问题的探索
[关键词] 地方政府举债；发行规模；资金运用；债务偿还
一、中国地方政府举债的必要性和可行性
在西方国家，地方政府举债已成为普遍存在的事实。而直到目前为止，我国的《预算法》是禁止地方政府举债的。根据《预算法》的规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《预算法》所做出的这种限制性规定，虽然有利于中央政府控制公债规模，便于中央政府实施宏观调控政策，防范财政风险和财政危机，但不利于调动地方政府的主动性和积极性。特别是1998年实施积极的财政政策以来，由于国债发行规模急剧扩大，中央财政的债务存度、财政赤字率、负债率及偿债率等迅速提高，已经接近或超过国际公认的警戒线，中央财政的压力越来越大。《预算法》所做出的相应规定，本来是为了防范财政风险，但在特定的历史背景下，其实际执行的结果却加大了中央财政的风险。其次，就这种限制性规定对地方政府的影响而言，不利于地方政府的财政调控能力的发挥，特别是地方财政的资源配置功能的发挥受到极大的限制。由于在既定的财政体制下，地方政府的收入能力较弱，而受政府职能转变滞后及增支因素的影响，财政支出却增长迅速，地方政府的欠帐越来越多，财政收支矛盾进一步加剧。地方政府为缓解财政收支矛盾，在不容许发债及地方政府不能改变中央与地方财政分配体制的情况下，只有通过非规范的方式取得财政收入，以满足财政支出的需要。就某种意义而言，“乱收费、乱罚款、乱摊派”现象的泛滥，是特定制度安排下的必然产物。按照《预算法》的规定，地方财政必须坚持收支平衡、略有节余。而从地方的实际情况看，由于各种主客观原因的影响，地方财政虽然在帐面上基本保持平衡，但隐性赤字、或有潜亏、地方社会保障支出的欠帐、各级地方政府担保的债务等，所有这些都构成地方财政的隐性负债或或有债务。除此之外，中央转贷给地方的国债、地方政府向银行的借款，这些债务是要由地方来偿还的。总体而言，尽管地方政府举债是《预算法》的禁止的，但中国地方政府债务的宏观存在已是不争的事实，且主要表现为隐性负债或或有债务。地方政府债务的隐性化，使我们在衡量和评估政府债务风险时往往盲目乐观，对潜在的债务风险关注不够，缺乏充分的认识和重视。
禁止地方政府发行债务，不符合我国社会主义市场经济发展的需要。根据西方市场经济国家的经验，允许地方政府举债，并不必然引起财政风险和财政危机，反而在某种程度上还可以分解财政风险和化解财政危机。从我国目前地方政府举措的现实可行性来看，地方政府特别是省级政府作为公共部门，其信誉不亚于公司、企业等私人部门，而私人部门举债已经成为我国目前的一种普遍存在的经济现象，因而地方政府成为举债主体并承担相应的责任应是不成问题的。在我国实施积极扩张的财政政策的特定历史背景下，允许地方政府举债，有利于降低中央财政债务依存度，缓解中央财政压力，并有利于优化不同级次政府之间的债务结构。此外，允许地方政府举债，有利于调动地方政府的积极性和主动性，增强其责任感，有利于缓解地方财政支出压力，并为地方政府提供准公共商品奠定必要的财力基础。自恢复国债发行以来，我国的国债发行、国债资金的使用、国债流通以及国债偿还等主要积累了丰富的经验，这为地方政府发行债务提供了技术条件。
二、中国地方政府举债应注意的几个问题
根据西方市场经济国家地方债实践经验和我国的具体情况，既要充分发挥地方债的积极作用，又要注意防范地方债务风险，在地方政府举债方面应重点抓好这样几个问题：
1.合理确定和控制地方债的规模，把握好地方债发行的度。在地方债发行方面，西方国家地方当局只能够经过其管理机构——立法机关、议会等表示同意后才能借款。借款的批准也经常需要经过一些上级机构的同意。在经过上级批准的过程中，经常要对许多因素进行调查。如日本地方债的发行分为证券发行和证书发行两种方式。所谓证券发行方式，指地方政府通过发行债券，由金融机构等认购而筹措资金的方式。所谓证书借款，指地方政府不发行债券，而是以借款收据的形式筹借资金的方式，是地方政府借债的主要方式。日本地方政府可发行建设公债，但必须经过本级地方议会审批，而且还要受到中央政府《地方债计划》的额度和投向限制，报中央政府（大藏省和自治省）批准。自治大臣是根据其与大藏大臣协商制订的《地方债计划》及地方债审批方针而进行审批的。《地方债计划》决定每年各事业类别地方债的发行额，及认购资金构成计划。地方债审批方针在每年度地方债计划决定之后确定，其中重点是确定当年不批准发债地方政府或限制发债地方政府的名单，确定的依据一般有：（1）对于不按时偿还地方债本金、或发现以通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债；（2）公债费比重（公债费占一般财政支出的比重）在20%以上的地方政府不批准发行厚生福利设施建设带来地方债，30%以上的地方政府不批准一般事业债；（3）对当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债也进行限制；（4）严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债等。美国州地政府债券按期限分为长期债券和短期债券，其中以长期债券为主，按担保条件又可分为普通债券和收入债券。美国州地政府债券发行也有法定限额，但只包括普通债券，收入债券不限额控制。
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