杭州市政府采购制度的实践与思考
出处：论文网
时间：2007-08-04
一
我国的政府采购工作开展于20世纪90年代中后期，杭州市的政府采购工作于1998年起步，在有关部门的密切配合和支持下，工作按照“先易后难，稳妥起步，逐步推进”的方法，循序渐进，从基础抓起，不断完善制度，规范管理，基本实现了由试点初创向全面推行的转变，政府采购工作取得了较大的进展。
1.构筑体系，初步形成政府采购制度框架
①加强制度建设。《政府采购法》颁布实施以来，我市根据《政府采购法》和财政部三个部长令 的有关规定，紧密结合我市实际，积极研究制定了各项政府采购操作规程和管理办法，基本形成了一套制度体系。这些制度主要包括编制政府采购预算、委托采购、专用仪器设备采购、公务用车采购、公车定点加油、维修和保险、办公用纸张定点采购、办公设备定点供货、信息化项目采购、分散采购管理、招投标管理、投诉处理以及政府采购信息发布、政府采购内部工作流程、政府采购咨询专家库建设与管理、政府采购供应商库建设与管理、政府采购协管员队伍建设与管理、政府采购社会监督管理等一系列规章文本。
②构建监管体系。市财政局、采购办与纪检、监察、审计等部门密切配合，共同研究推动政府采购工作的措施，逐步形成了政府采购的运行机制、内控机制和监督机制基本形成了财政部门、纪检监察部门和审计部门分工协作、各司其职、共同监督的行政监督管理机制。特别是采购办与采购中心进驻公共资源交易中心办公后，市监察部门通过网络和招投标活动的实时监控，使这种监督机制更趋成熟。如为了防止招投标过程中的舞弊行为，体现评标公正公平，对评标咨询专家名单实行计算机自动抽取短信通知的方式，同时产生密封名单，采购实施机构工作人员只有在评标当日专家报到时才能拆封专家名单。
③实行管办分离。政府采购工作开展初期，采购办与采购中心虽然是两个机构，但为了减少环节，调配力量，因此是合署办公的。采购办行使政府采购的计划编制与管理监督职能，采购中心承担政府集中采购计划的实施。区、县（市）的采购机构也相继建立。一批有影响，并经过资格认定的社会中介机构提供有关中介服务，代理政府采购业务。从全国看，管采分离，职责清晰、运转协调的政府采购管理体制初步形成。我市也不例外，2003年《政府采购法》实施后，把采购监管工作与具体办理采购业务划分开来，特别是采购办、采购中心进驻市公共资源交易中心办公后，采购办与采购中心的工作职责作了彻底划分，采购办主要负责政府采购预算的管理、采购计划的编制及采购实施的监管，采购中心作为事业法人独立开展采购业务，完成了政府采购的管办分离。
④提高队伍素质。大多数地区的政府采购工作是从控制社会集团购买力办公室职能转变过来的，一般都存在人员少力量弱的情况。经过7~8年的探索，这支队伍普遍实行了管办分离，人数和人员素质都有了很大的提高。我市还建立了政府采购协管员队伍，通过他们在各预算单位的具体监管，将政府采购工作推向规范化、制度化。采购监管部门还定期组织培训班，学习有关的政策法规和政府采购具体业务知识，公布操作流程，既提高人员素质，又接受社会监督。
2.努力实践，积极探索政府采购新方法
①政府采购预算编制工作得到了加强。政府采购作为公共财政制度框架的一个重要组成部分，与部门预算、国库集中收付制度相互依存、互为作用，密不可分。然而，在《政府采购法》颁布之前，政府采购预算并不能引起各预算单位甚至财政部门的重视，办理政府采购手续需要预算单位逐项填写申报表，相应也延长了采购周期。2002年6月29日九届人大第28次常务会议通过《政府采购法》后，市财政部门及采购办抓住机遇，在部门预算全面实施的第一年就将政府采购预算作为部门预算的组成部分，紧密结合部门支出预算的编制工作，颁布集中采购目录，单独设立指标体系。通过几年的努力，政府采购预算已能较全面反映预算单位的年度集中采购规模，并且与部门预算可合可分，不仅简化了过去繁杂的申报手续，而且提高了预算的准确性和采购效率。
②严格预算执行，减少临时性采购。过去一些预算单位采购无预算无计划，或随意调整采购预算的现象比较普遍。这种现象成为政府采购不规范的重要因素。《政府采购法》的实施，使政府采购监管部门有法可依，先后制定了一系列的管理办法。在实践中，采取没有预算不予采购、调整单位政府采购预算须事先经过财政部门审核批准后方可实施等工作措施，使政府采购预算的编制工作和执行工作都得到了加强。
③政府采购资金实行国库直接支付。国库直接支付制度在政府采购工作中的运用，对推进政府采购制度的实施和扩大采购范围起到了很好的作用。从2003年起，我市对集中采购项目的资金支付由会计结算中心直接支付给商品或劳务供应商，减少了资金流通环节，增强了政府采购的透明度。2005年市财政又作出规定，将政府采购项目完成后的结余资金全部上交财政，不再由单位自行调剂。这些措施对节约财政资金起到了促进作用，同时对防止擅自改变采购项目、挪用财政资金等现象的发生也起到了一定的遏制作用。 ④规范采购行为，防范商业贿赂。通过几年的实践，我市采购监管部门制订了一套采购规程。一是按照上级的采购监管部门的指示，结合我市的实际情况，每年修订政府集中采购目录，逐步扩大政府采购范围；二是根据《政府采购法》的规定，对五种采购形式的选择进行严格区分，非公开招标采购的一律实行报批制度；三是完善政府采购工作流程，明确采购单位、财政部门、采购办、采购中心和供应商在政府采购活动各阶段所承担的工作职责；四是公开政府采购招投标操作程序，对资格审查、编制招标文件、发布信息、接受投标文件以及开标、评标、决标和公布采购结果等各环节都作出详细规定。通过一系列的规程控制，防范商业贿赂在政府采购监管机构和采购机构发生，自觉接受社会监督。
⑤利用信息技术，减少人为因素对政府采购活动的干扰。建立采购信息系统的意义不仅仅在于提高办事效率，更在于通过信息系统规范采购工作程序，减少非正常的人为干扰。例如，建立评标专家库自动抽取通知系统，使采购项目评标活动实现一定的公信度，大大减少了投标单位“公关”因素的干扰；设置计算机操作流程，记录了政府采购管理、执行和监督流程中各个环节的工作状态，让所有的工作人员都树立自律意识，规范采购行为。
3.不断进取，经济效益与社会效益得到了体现
①强化了预算管理，提高了财政资金的使用效益。1998年全国政府采购总金额为31亿元，节约额为4.16亿元，节约率为13.4%；到2004年全国政府采购总金额达到2000亿元，节约额为231.2亿元，节约率为11.6%；1998年至2004年累计采购额5812亿元，节约额达687亿元，平均节约率11.8%。最近有一个资料，2005年全国政府采购规模近3000亿元，比上年增长37.1%,节约额达380.2亿元 。杭州市情况也是如此，1998年至2005年全市政府采购累计总额为55.43亿元，平均节约率为11.6%。在财政资金非常紧缺的情况下，这些节约下来的资金，对于加快基础设施建设，向社会提供公共产品和服务具有重要意义。
②推动了财政改革。我市的政府采购预算是与部门预算的编制工作同步进行，并寓于部门预算之中的，政府采购预算又必须细化到具体的采购项目，因此政府采购预算的不断完善也促进了部门预算的细化和完整；而政府采购资金实行国库直接支付又为国库管理制度的改革打了前站。
③有效促进了反腐倡廉工作。实行政府采购，引进竞争机制，通过以公开招投标为主要方式的政府采购交易，政府采购的透明度不断提高，采购制度日益健全，既方便了社会各界的监督，也使过去单位采购中一些不规范的行为得到了有效遏制，从源头上防范商业贿赂等腐败行为的发生。今年全国开展治理商业贿赂专项工作，杭州市政府采购监管机构和采购中心均没有发现违纪的问题，应该是这些年来严格管理规范采购的可喜成效。
二
在取得成绩的同时，还应该清醒地看到我市政府采购工作还处于初级阶段，与国内先进地区和国外发达地区相比仍存在很大差距，与《政府采购法》的规定和上级的目标要求还存在不少问题。这些差距和问题主要表现在以下几个方面：
1.对政府采购理论的认识上还存在一定的偏差。目前，社会上把节约资金当作政府采购的唯一职能，甚至认为只要政府采购就一定能够节省财政资金。这是对政府采购表象化的误解。从总体上说，政府采购比没有实行政府采购更节约资金，这种节约是建立在公平交易基础上实现的。而具体到某一个项目，政府采购所花费的资金高于非政府采购价格的现象也是客观存在的。如果就事论事谈政府采购达不到节约资金的情况，必然导致对政府采购制度认识上的偏颇。
2．政府采购的规模还较小。根据国际经验，一个国家或地区的政府采购规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。而我市2005年政府采购规模为15.22亿元，只占GDP的0.5%，占财政支出的比重6.38%；其中，市本级政府采购规模为7.62亿元，占财政支出的比重为8.9%。
3．政府采购预算约束力不强。一是政府采购预算还比较粗放，特别是一些工程项目，既有土建、安装工程，又有设备和材料采购内容，采购预算编制时还不能达到细化的目标。二是预算批复还比较滞后，有时人代会三、四月份召开，财政预算批准后再下达到各预算单位，真正实施采购计划只有七、八个月的时间。三是预算调整随意性大，一些单位计划考虑不周，采购项目调整或增加时常发生。
4．政府采购的时效性不够强。由于政府集中采购要走程序，有法定的时间规定，而预算单位总是习惯于要用的时候才考虑采购，这个时间差成为预算单位反映比较大的一个问题。
5．政府采购行为还有待进一步规范。目前，在政府采购活动中仍然存在一些不规范的行为，既有政府采购当事人和评标专家的问题，也有政府采购监管人员的业务素质和管理水平问题。行政事业单位的分散采购没有列入政府采购统一管理的范围。今年治理商业贿赂专项工作自查自纠中所反映出来的问题，主要是分散采购行为的不规范。
我国的政府采购工作开展于20世纪90年代中后期，杭州市的政府采购工作于1998年起步，在有关部门的密切配合和支持下，工作按照“先易后难，稳妥起步，逐步推进”的方法，循序渐进，从基础抓起，不断完善制度，规范管理，基本实现了由试点初创向全面推行的转变，政府采购工作取得了较大的进展。
1.构筑体系，初步形成政府采购制度框架
①加强制度建设。《政府采购法》颁布实施以来，我市根据《政府采购法》和财政部三个部长令 的有关规定，紧密结合我市实际，积极研究制定了各项政府采购操作规程和管理办法，基本形成了一套制度体系。这些制度主要包括编制政府采购预算、委托采购、专用仪器设备采购、公务用车采购、公车定点加油、维修和保险、办公用纸张定点采购、办公设备定点供货、信息化项目采购、分散采购管理、招投标管理、投诉处理以及政府采购信息发布、政府采购内部工作流程、政府采购咨询专家库建设与管理、政府采购供应商库建设与管理、政府采购协管员队伍建设与管理、政府采购社会监督管理等一系列规章文本。
②构建监管体系。市财政局、采购办与纪检、监察、审计等部门密切配合，共同研究推动政府采购工作的措施，逐步形成了政府采购的运行机制、内控机制和监督机制基本形成了财政部门、纪检监察部门和审计部门分工协作、各司其职、共同监督的行政监督管理机制。特别是采购办与采购中心进驻公共资源交易中心办公后，市监察部门通过网络和招投标活动的实时监控，使这种监督机制更趋成熟。如为了防止招投标过程中的舞弊行为，体现评标公正公平，对评标咨询专家名单实行计算机自动抽取短信通知的方式，同时产生密封名单，采购实施机构工作人员只有在评标当日专家报到时才能拆封专家名单。
③实行管办分离。政府采购工作开展初期，采购办与采购中心虽然是两个机构，但为了减少环节，调配力量，因此是合署办公的。采购办行使政府采购的计划编制与管理监督职能，采购中心承担政府集中采购计划的实施。区、县（市）的采购机构也相继建立。一批有影响，并经过资格认定的社会中介机构提供有关中介服务，代理政府采购业务。从全国看，管采分离，职责清晰、运转协调的政府采购管理体制初步形成。我市也不例外，2003年《政府采购法》实施后，把采购监管工作与具体办理采购业务划分开来，特别是采购办、采购中心进驻市公共资源交易中心办公后，采购办与采购中心的工作职责作了彻底划分，采购办主要负责政府采购预算的管理、采购计划的编制及采购实施的监管，采购中心作为事业法人独立开展采购业务，完成了政府采购的管办分离。
④提高队伍素质。大多数地区的政府采购工作是从控制社会集团购买力办公室职能转变过来的，一般都存在人员少力量弱的情况。经过7~8年的探索，这支队伍普遍实行了管办分离，人数和人员素质都有了很大的提高。我市还建立了政府采购协管员队伍，通过他们在各预算单位的具体监管，将政府采购工作推向规范化、制度化。采购监管部门还定期组织培训班，学习有关的政策法规和政府采购具体业务知识，公布操作流程，既提高人员素质，又接受社会监督。
2.努力实践，积极探索政府采购新方法
①政府采购预算编制工作得到了加强。政府采购作为公共财政制度框架的一个重要组成部分，与部门预算、国库集中收付制度相互依存、互为作用，密不可分。然而，在《政府采购法》颁布之前，政府采购预算并不能引起各预算单位甚至财政部门的重视，办理政府采购手续需要预算单位逐项填写申报表，相应也延长了采购周期。2002年6月29日九届人大第28次常务会议通过《政府采购法》后，市财政部门及采购办抓住机遇，在部门预算全面实施的第一年就将政府采购预算作为部门预算的组成部分，紧密结合部门支出预算的编制工作，颁布集中采购目录，单独设立指标体系。通过几年的努力，政府采购预算已能较全面反映预算单位的年度集中采购规模，并且与部门预算可合可分，不仅简化了过去繁杂的申报手续，而且提高了预算的准确性和采购效率。
②严格预算执行，减少临时性采购。过去一些预算单位采购无预算无计划，或随意调整采购预算的现象比较普遍。这种现象成为政府采购不规范的重要因素。《政府采购法》的实施，使政府采购监管部门有法可依，先后制定了一系列的管理办法。在实践中，采取没有预算不予采购、调整单位政府采购预算须事先经过财政部门审核批准后方可实施等工作措施，使政府采购预算的编制工作和执行工作都得到了加强。
③政府采购资金实行国库直接支付。国库直接支付制度在政府采购工作中的运用，对推进政府采购制度的实施和扩大采购范围起到了很好的作用。从2003年起，我市对集中采购项目的资金支付由会计结算中心直接支付给商品或劳务供应商，减少了资金流通环节，增强了政府采购的透明度。2005年市财政又作出规定，将政府采购项目完成后的结余资金全部上交财政，不再由单位自行调剂。这些措施对节约财政资金起到了促进作用，同时对防止擅自改变采购项目、挪用财政资金等现象的发生也起到了一定的遏制作用。 ④规范采购行为，防范商业贿赂。通过几年的实践，我市采购监管部门制订了一套采购规程。一是按照上级的采购监管部门的指示，结合我市的实际情况，每年修订政府集中采购目录，逐步扩大政府采购范围；二是根据《政府采购法》的规定，对五种采购形式的选择进行严格区分，非公开招标采购的一律实行报批制度；三是完善政府采购工作流程，明确采购单位、财政部门、采购办、采购中心和供应商在政府采购活动各阶段所承担的工作职责；四是公开政府采购招投标操作程序，对资格审查、编制招标文件、发布信息、接受投标文件以及开标、评标、决标和公布采购结果等各环节都作出详细规定。通过一系列的规程控制，防范商业贿赂在政府采购监管机构和采购机构发生，自觉接受社会监督。
⑤利用信息技术，减少人为因素对政府采购活动的干扰。建立采购信息系统的意义不仅仅在于提高办事效率，更在于通过信息系统规范采购工作程序，减少非正常的人为干扰。例如，建立评标专家库自动抽取通知系统，使采购项目评标活动实现一定的公信度，大大减少了投标单位“公关”因素的干扰；设置计算机操作流程，记录了政府采购管理、执行和监督流程中各个环节的工作状态，让所有的工作人员都树立自律意识，规范采购行为。
3.不断进取，经济效益与社会效益得到了体现
①强化了预算管理，提高了财政资金的使用效益。1998年全国政府采购总金额为31亿元，节约额为4.16亿元，节约率为13.4%；到2004年全国政府采购总金额达到2000亿元，节约额为231.2亿元，节约率为11.6%；1998年至2004年累计采购额5812亿元，节约额达687亿元，平均节约率11.8%。最近有一个资料，2005年全国政府采购规模近3000亿元，比上年增长37.1%,节约额达380.2亿元 。杭州市情况也是如此，1998年至2005年全市政府采购累计总额为55.43亿元，平均节约率为11.6%。在财政资金非常紧缺的情况下，这些节约下来的资金，对于加快基础设施建设，向社会提供公共产品和服务具有重要意义。
②推动了财政改革。我市的政府采购预算是与部门预算的编制工作同步进行，并寓于部门预算之中的，政府采购预算又必须细化到具体的采购项目，因此政府采购预算的不断完善也促进了部门预算的细化和完整；而政府采购资金实行国库直接支付又为国库管理制度的改革打了前站。
③有效促进了反腐倡廉工作。实行政府采购，引进竞争机制，通过以公开招投标为主要方式的政府采购交易，政府采购的透明度不断提高，采购制度日益健全，既方便了社会各界的监督，也使过去单位采购中一些不规范的行为得到了有效遏制，从源头上防范商业贿赂等腐败行为的发生。今年全国开展治理商业贿赂专项工作，杭州市政府采购监管机构和采购中心均没有发现违纪的问题，应该是这些年来严格管理规范采购的可喜成效。
二
在取得成绩的同时，还应该清醒地看到我市政府采购工作还处于初级阶段，与国内先进地区和国外发达地区相比仍存在很大差距，与《政府采购法》的规定和上级的目标要求还存在不少问题。这些差距和问题主要表现在以下几个方面：
1.对政府采购理论的认识上还存在一定的偏差。目前，社会上把节约资金当作政府采购的唯一职能，甚至认为只要政府采购就一定能够节省财政资金。这是对政府采购表象化的误解。从总体上说，政府采购比没有实行政府采购更节约资金，这种节约是建立在公平交易基础上实现的。而具体到某一个项目，政府采购所花费的资金高于非政府采购价格的现象也是客观存在的。如果就事论事谈政府采购达不到节约资金的情况，必然导致对政府采购制度认识上的偏颇。
2．政府采购的规模还较小。根据国际经验，一个国家或地区的政府采购规模一般为GDP的10%以上，或为财政支出的30%左右。而我市2005年政府采购规模为15.22亿元，只占GDP的0.5%，占财政支出的比重6.38%；其中，市本级政府采购规模为7.62亿元，占财政支出的比重为8.9%。
3．政府采购预算约束力不强。一是政府采购预算还比较粗放，特别是一些工程项目，既有土建、安装工程，又有设备和材料采购内容，采购预算编制时还不能达到细化的目标。二是预算批复还比较滞后，有时人代会三、四月份召开，财政预算批准后再下达到各预算单位，真正实施采购计划只有七、八个月的时间。三是预算调整随意性大，一些单位计划考虑不周，采购项目调整或增加时常发生。
4．政府采购的时效性不够强。由于政府集中采购要走程序，有法定的时间规定，而预算单位总是习惯于要用的时候才考虑采购，这个时间差成为预算单位反映比较大的一个问题。
5．政府采购行为还有待进一步规范。目前，在政府采购活动中仍然存在一些不规范的行为，既有政府采购当事人和评标专家的问题，也有政府采购监管人员的业务素质和管理水平问题。行政事业单位的分散采购没有列入政府采购统一管理的范围。今年治理商业贿赂专项工作自查自纠中所反映出来的问题，主要是分散采购行为的不规范。
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