税制改革与税收政策取向分析
关键词：税制改革 税收政策 宏观调控
在发展市场经济条件下，税收具有筹集国家财政收入和对经济运行实施宏观调控两大基本功能。任何一项税制的产生和完善，包括税种、税目、税率的设置和调整，在筹集财政收入的同时，对经济运行都能够发生特定的调节作用。就某一项税制而言，无论改革方案是多么完善，但推出改革的时机也是至关重要的。当税收调控与经济形势对宏观调控的要求相一致时，税制改革就能够顺利推出；否则就难以推出。这就是说，税制改革不仅涉及税制本身的优化问题，还与税制改革所面临的宏观经济环境以及宏观调控的需要紧密相关，必须把税制改革的内在要求与宏观调控的总体要求有机地结合起来。
一、逐步推行增值税由生产型改为消费型
从完善税制的角度看，必须将生产型增值税转为消费型增值税。我国1994年进行增值税改革时，从当时控制固定投资规模膨胀的宏观经济环境和保持税负基本稳定的需要出发，采用了国际上很少使用的生产型增值税制。这种税制只允许企业抵扣购进原材料所含进项税金，不允许抵扣购进固定资产所含进项税金，因而存在对资本品重复征税的问题，影响了企业投资的积极性，制约了资本有机构成高的企业和高新技术产业的发展。实行消费型增值税是国际通行的做法，就是在对企业征收增值税时，允许企业抵扣购进固定资产所含税金，可避免重复征税，鼓励企业增加固定资产投资，特别是鼓励资本有机构成高的企业扩大投资，带动产业结构调整，促进企业技术进步，进而拉动经济增长。但是，在推行增值税转型时，要考虑到它对国民经济的影响和调节作用。
一是要考虑财政承受程度。 由于增值税是我国最大的税种， 2003年仅增值税收入就达7341亿元，占税收总收入的1/3以上。①增值税的转型，从根本上说，可以促进经济增长，进而带动税收的增加。但从近期看，由于抵扣进项税额较多，在保持税率不变的情况下，会减少一定数量的财政收入。静态估算，若全面抵扣固定资产投资所含进项税金，一年约减少增值税收入1500亿元；若只抵扣机器设备投资所含进项税金，一年约减少增值税收入1000亿元。所以抵扣种类只能先考虑机器设备，抵扣范围只能先在部分地区进行试点。中央决定，为了更好地实施振兴东北地区老工业基地战略，2004年将在东北地区8个行业（即装备制造业、石油化工业、冶金工业、船舶制造业、汽车制造业、高新技术产业、军品工业和农产品加工业）率先实施增值税的转型，允许企业抵扣当年新增固定资产中机器设备部分所含的进项税金（机器设备存量和房屋、建筑物所含的进项税金不予抵扣），一年约减少收入150亿元。这样既能够有力扶持东北地区的工业发展，又能够为今后全面推行这项改革积累宝贵的试点经验。
二是要考虑宏观调控政策取向的需要。全面实行增值税转型相当于大规模的减税，有利于刺激企业投资。但在社会投资增长过快、投资规模过大的情况下，实行增值税转型的时机和条件就显得不够成熟，所以要在投资形势有利时才能考虑推出这项改革。此外，目前财政宏观调控仍以支出政策为主，加大对农业的投入，支持公共卫生、科技教育等社会事业的全面发展，加强国家重点工程建设，实施西部大开发战略和振兴东北地区老工业基地战略等，都需要保持一定规模的财政支出。若全面推行增值税的转型，减少上千亿元的增值税收入，相当于较大规模的减税，这就使财政宏观调控政策取向面临两个抉择：要么减少同等规模的财政支出，使财政宏观调控政策的着力点从以财政支出为主转向以减税为主；要么在不减弱财政支出力度的前提下，通过减税，相应扩大财政赤字规模。所有这些，都需要结合当时的宏观经济形势和宏观调控需要来考虑确定，或采取逐步推行的方式，分若干年完成全面转型的改革。
二、落实出口退税机制的改革措施
原出口退税机制导致政府欠企业退税款，各方反映强烈。新一届政府非常重视解决这个问题，有关部门在深入调查研究和广泛征求意见的基础上，于2003年10月，果断作出改革出口退税机制的决策，确定了“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则。改革从2004年开始正式实施，主要包括5个方面的措施：一是对出口退税率进行结构性调整，将目前出口退税率平均下调3个百分点左右；二是改革后新增出口退税由中央和地方按75：25的比例分担，建立中央财政和地方财政共同负担的出口退税新机制；三是中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税；四是调整出口产品结构，推进外贸体制改革；五是累计欠退税款由中央财政负责偿还。
从“新账不欠”来看，中央财政没有问题，2004年中央财政已安排退税指标2108亿元，年中还可根据进口“两税”增收情况增加退税指标，保证全年退税需要。②现在企业主要担心的是地方政府能否保证及时足额退税。特别是收购出口比例较高的地方，出于自身利益的考虑，地方政府可能会干预收购外地产品或对外购产品不予退税，这些问题不解决，都会影响企业拿到退税款和影响出口。
从“老账要还”来看，主要是看中央财政的偿还方式。由于累计欠企业的退税款多达二三千亿元，从2004年开始，在未偿还退税本金之前，中央财政可采取全额贴息方式，使企业资金占压不受损失，同时也便于企业以退税凭证做抵押，获取银行贷款。对于偿还退税本金这一关键问题，目前舆论界有两种意见：一是采取发行专项国债方式，由中央财政一次性予以偿还；一是分年偿还，若干年内偿还完毕。无论采取哪种方式，都与宏观经济形势密切相关。
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