论政府间国际组织的法律人格
就国际组织开展活动的领域而言，它至少会在三个层面——组织内部法律秩序、国内法律秩序以及国际法秩序——产生因违反法律规则而承担责任的问题。因为在这三类法律体系中，规范责任的规则适用于所有法律人格者，当然也适用于国际组织。以下依次说明。
1.国际组织在内部法律秩序中的责任
比较而言，国际组织在组织内部法律秩序中产生的责任不是很常见的，即使有也主要表现在国际公务员法中，尤其是在一体化程度较高的欧洲共同体以及专门处理此类问题的行政法庭上。国际组织内各机构的行为，倘属不合法行为，不但不具有法律效力，而且还会因其不良后果使组织承担损害赔偿责任。[58]更有甚者，欧洲共同体还把这种义务扩展到由组织各机构或有关官员在立法活动或执法活动中履行职能时可能产生的所有损害后果上，[59]包括那些非合同责任。[60]欧洲共同体法院还由此发展出世所罕见的“共同体侵权法体制”。[61]同样性质的规则，在联合国海洋法公约附件三第22条中也有规定，国际海底开发局将对其在行使权力和职能过程中的不法行为造成的任何损害后果承担责任或赔偿。而某些国际金融组织，如世界银行，也正在小心翼翼地建立一种用以审查和决定组织机构行为在内部法中的合法性的机制。因为有公务员指陈，组织的某些正在实施的项目违反了组织的政策和指导原则，个人诉求也将因此而产生。[62]
不过实践表明，国际组织在内部法律秩序中的责任，基本上是针对组织职员而言的，从形式上看，主要是损害赔偿责任。造成这些责任的原因，更多的不是来自组织各机构的不法行为，而是基于国际组织实际上充当着国际职员意外事故“保险人”的角色。但凡国际职员在履行职能过程中遭遇意外事故，通常都由国际组织承担损害赔偿责任，或代为要求损害赔偿，这在国际组织的内部规则中都有明确的规定。[63]
2.国际组织在国内法律秩序中的责任
国际组织在一个国家内存在和活动，作为国内法人格者，它具有承受国内法上权利义务的能力。它必须遵守驻在国的法律，如果有违反法律的行为，必须对该行为的后果承担法律责任。这种责任或者归因于组织订立的可适用国内法的合同，或者产生于因无视与合同相关的问题而导致的侵权行为。毫无疑问，如果组织参与订立的合同可适用国内法，那么组织对合同的不作为或过失行为都要承担国内法上的相应责任。这方面人们所熟知的案例有西土公司案和国际锡理事会案。在西土案中，阿拉伯工业化组织（AOI）因内部成员的意见纷争而中止了活动，从而也未能完成与西土公司订立的合资项目合同。西土公司提起诉讼，几经瑞士法庭的初步程序，最终被判决获得赔偿。该合同受瑞士法律管辖，AOI中止合同要承担根据瑞士法而产生的责任。[64]在第二个案子中，国际锡理事会（ITC）是一个商品协定组织，由于多种因素造成了它的破产，使之不能履行其在许多私法合同中的承诺，债权人因此在几个国内法院和仲裁庭起诉，其中多数在英国，也有在美国和马来西亚的，既起诉该组织，也起诉其成员国，大多数求偿诉讼在1990年获得最终解决。[65]在这两个案子中，国际组织在国内法中的责任问题并未受到置疑，也没有成为国内法庭上的核心问题。
国际组织对其在一个国家领土内的活动造成的损害应承担国内法上的赔偿责任，已成为一个被普遍接受的原则，即国际组织的责任原则，该原则既适用于合同性损害，也适用于非合同性损害（即侵权责任）。同时，国际组织在一个国家内可能享受的司法管辖豁免，事实上也不会限制国际组织贡任原则在国内法庭的实施。有许多措施可以保证这类损害赔偿义务得到公平解决。例如，国际组织可以事先同私人公司订立保险合同，或者同东道国签订责任移转协议，来保证受损害者的权利。其他如设立求偿委员会，在合同中规定仲裁条款，组织主动发表放弃豁免权的声明等措施，都是可用来确定和实施国际组织责任的方式。绝大多数有关国际组织特权与豁免的文件均载明，组织有义务规定可供选择的解决争端的各种机制，如《联合国特权与豁免公约》第29节，《专门机构特权与豁免公约》第31节，以及各种总部协定等所做的规定等。
3.国际组织在国际法上的责任
国际组织作为国际人格者，如果违反了对其有拘束力的国际规范，是要承担国际法上的相应责任的，这一点也已被普遍接受。而且多数意见认为，规范国家责任的国际法规则，在经过必要的修改后原则上也适用于国际组织。[66]联合国秘书长曾就联合国的责任问题指出，“国家责任原则被普遍认为也适用于国际组织。一项损害，只要是由于违反国际义务而造成，并且又可归因于国家或国际组织，那么必定涉及到该国家或该国际组织的国际责任和损害赔偿责任”[67]这就是说，国际法上关于国家责任的原则、规则和制度，包括确定国际责任的两个构成要素的规则，同样也适用于国际组织。换言之，确定国际组织国际责任的因素也是两个，一个是确有违反国际义务的不法行为，一个是该不法行为可归结于国际组织。
不过，如何确定一项国际义务对国际组织是否有效，不是总容易搞清楚的。实践中，国际组织对于那些即使有损害后果但并未构成违反国际义务的行为，不承担责任。例如联合国维和部队正常的军事行动，是严格遵循国际人道主义法原则与规则的，对该行动过程中造成的伤害，联合国向来拒绝承担责任。[68]但是组织中任何正式机构的行为，包括非正式受其管理的人员或团体的行为，从国际责任的角度考察，都可以归责于国际组织的行为。例如，联合国维和部队成员违反了国际义务，从来都是归责到联合国自身，而不是归责于提供这些成员的各有关成员国。[69]
国际组织的责任，通常可以通过适用外交保护的方式来实施。例如，联合国认可其驻刚果维和部队对平民伤害所造成的责任，并同有关国家缔结了付款协议，向受害者给予了赔偿。当然，国际组织的国际责任也可以利用各种传统的解决国际争端的机制来解决。[70]实践表明，在绝大多数情况下，同国际组织在内部秩序和国内秩序中屡屡发生的责任事项，特别是赔偿责任事项相比，国际组织在国际层面责任事项的发生始终是处于最小限度内。[71]
4.成员国与国际组织的责任
同国际组织的责任相关的一个问题是，成员国应否对国际组织的不法行为的后果承担责任。这一问题不论从实践上还是理论上都涉及到国际组织的法律人格问题，因此也有必要连带加以说明。在西土公司案与国际锡理事会案中，两个国际组织的债权人都试图要确立组织成员对组织责任的共同责任或者至少是从属责任。对此，几个受理法庭做出了几乎相同的裁决：审理案中的不法行为所产生的责任仅仅是由国际组织自身而造成的。国际组织独立的法律人格这一点决定了不可能由组织成员国来承担组织的责任。[72]在这两个案子中，主张国际组织成员国责任的论据至少有三个：首先，国际组织是成员国的代表或代理人（代表说）；其次，国际组织受成员国控制（控制说）；第三，组成条约中没有排除成员国责任的规定（非排除说）。然而，所有这些论据都被法庭驳回。
针对代表说，受理锡理事会案的英国上诉法院裁决，按照章程的规定，成员国与国际锡理事会的关系，并不是一种被代理人与代理人之间的关系，而是一种就合同性质或成员资格性质而言，类似于股东与由他们通过合同或联合组成的法律实体之间的关系。章程表明。成员国无意授权锡理事会在对外订立锡合同或贷款合同时充当自己的代理人，而锡理事会也无意这样做。[73]
针对控制说，受理西土案的瑞士联邦法庭的判决指出，国际组织享有的对其成员国的独立自主地位，使得组织活动受成员国控制的断言几乎是不可能的。立论者所提出的两点事实，即创始成员国具有的支配作用，阿拉伯工业化组织的最高权威机构是由各成员国部长组成的高级委员会，也都不足以损害该组织的独立地位和法律人格。[74]
针对非排除说的观点，英国上诉法院认为，仅仅根据条约中没有关于排除成员国责任的条款，就断言成员国也对组织的不法行为承担直接责任，这种论点缺乏说服力，是不能接受的。迄今为止，还没有任何国家实践表明，仅凭缺乏排除条款就承受国际组织的直接责任的先例。[75]值得一提的是，国际法研究院（Institute ofInternational law）在其1995年关于国际组织责任的一份决议中明确作出结论，国际组织本身而非成员国，是对其不法行为后果承担责任的唯一主体。[76]该研究院的意见向来被认为是一种权威的国际公法学家学说，用以阐述或证明国际法的原则和规则，因此不妨作为对上述争议的一个结论。
至于成员国是否能完全排除或应如何承担国际组织某些责任的问题，涉及到其他许多具体的法律技术问题，似已偏离本文的主题，这里不再做进一步的讨论。
国际组织的法律人格是一个老问题，也是国际组织法中一个长久不衰的重要问题。它或可成为一个晴雨表，反映出整个国际法的变化与发展，特别是从一个侧面反映出国家主权的发展变化，值得长期地跟踪研究。实践还在发展，理论尚有争议。本文论及的三个问题，既非国际组织法律人格的全部内容，也非完全定论，不过是企望引起学界同仁的重视和参与，以促进对这一问题的认识和应用。
「注释」
[1] P Sands & P. Klein， Bouett‘s law of International Institutions.Sweet & Maxwell， London， 2001， pp. 469-470；又G. I. Tunkin， The legal Nature of the United Nations， 119 Rdc， 1966 III.
[2] H. Mosler， Subject of International law， Encyclopedia of PublicInternational law 1984， Vol 7.p.443.
[3] Sands &Klein， 前引书 [1]，p. 469.
[4] 詹宁斯。瓦茨修订：《奥本海国际法》（中文版），第一卷第一分册，中国大百科全书出版社1995年，页11-12.
[5] ICJ Reports， 1980，pp. 89-90.
[6] 詹宁斯。瓦茨修订，前引书[4]，页11.
[7] H.G.Schermers & N. M. Blokker， International Institutional law，Martinus Nijhoff Publishers 1995，p.978.
[8] M. Roma-Montaldo， International Legal Personality and ImpliedPowers of International Organizations AA BYIL（1970）。PP.111-155.
[9] Tunkin， 前引书[1]，pp.20-25.
[10] Sands &. Klein， 前引[1]，p. 470.
[11] F.Seyersted， Objesctive International Personality of InternationalOrganizations 34 NorTIR（1964）pp.1-112；又见F. Seyersted， The Leagal Nature of International Organizations， 51NorTIR（1982）pp.203-205.
[12] Schermers &. Blokker前引书，p.979.
[13] UNCIO Doc.933. 转引自C.F.Amerasinghe. Principles of the institutional law ofinternational organizations， Cambridge Univ. Press. 1996， p.79.
[14] 1949 ICJ Reports at p.179.
[15] 1949 ICJ Reports，p.179.
[16] 詹宁斯。瓦茨修订，前引书[4]，页1-12.
[17] Amerasinghe ，见前注[13]，p.94.
[18] 詹宁斯。瓦茨修订，见前注[4]，页91-92.
[19] 与作者持同样观点的，参阅：Schermers&. Blokker 前引书[7]，p.981； H. Mosler， subjects ofInternational Law， TEPIL（1984），P.443，435 I.Brownlie， Principles of PublicInternational Law. 4thed， 1990，p.680.
[20] Sands &. Klein， 前引书[1]，p.472.
[21] 1949 ICJ Reports， p. 185.
[22] Sands &. Klein， 前引书[1]，p. 476，又Weissberg， The International Statusof the United Nations， London/New York. Oceana/Stevens &. Sons. 1961.p.26.
[23] 此案说情见Sands&. Klein， 前引书[1]，p.476.注解[36].
[24] Amerasinghe， 前引书[3]，p.86.
[25] Amerasinghe，前引书[3]，pp.85-91.
[26] 《国际原子能机构规约》第25条；《世界知识产权组织公约》第12条1款；《联合国工业发展组织组织法》第21条1款；《美洲国家组织宪章》第133条；《禁止化学武器组织》条约第8条48段等。
[27] 《联合国特权及豁免公约》第1条，IMF协定第9条2款，IBRO协定第7条2款。
[28] Sands&. Klein， 前引书[1]，p.477.
[29] Amerasinghe， 前引书[13]，p.70.
[30] F. A.Mann， International Corporations and National Law， 42BYIL1967， p.153； C.W.Jenks， The Leagal Personality of IOs 22 BYIL（1945），P.267.
[31] International Tin Council V. Amalgamet Inc.524 NYS 2d （1988）。P.971，转引自 Amerasinghe，前引书[13]，p.71.
[32] Arab Monetary Fund V. Hashim and Others （NO.3），1991， ALLER.P.871，（HL）转引自Amerasinghe，前引书[13]，p.71.
[33] [1990]1 All ER， pp. 691-2.
[34] Amerasinghe，前引书[13]，p.26.
[35] Sands &. Klein，前引书[1]，p.479.
[36] Schermers &. Blokker，前引书[7]，第12章“对外关系”，pp.1055-1183.
[37] 《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》，1986年3月21日维也纳。
[38] Sands &. Klein，前引书[1]，p.481.
[39] 组织及其成员国参加同一第约在欧洲共同体是常见的现象，参见 Sands &.Klein前引书，p.483.
[40] 《联合国海洋法公约》附件九第5条（1）款及第6条。1994年《核安全公约》第30条4款3项。
[41] 联合国参加特权与豁免公约及有关的托管协定的情况。见C. Parry， The Treaty-making Power of the UN， 26 B.Y. B.I.L.（1949）。pp.142-145；TheLegal Nature of the Trusteeship Agreements， 27.B.Y.B.I.L.（1950）p.185.
[42] sands &. Klein，前引书[1]，p.484. 注解73.
[43] 这两个关于特权与豁免的公约为后来许多国际组织订立类似条约树立了范本，如阿拉伯国家联盟经济合作与发展组织、美州国家组织、欧洲理事会等。但需要指出的是，签订各国际组织的宗旨、职能、性质的不同，他们所享有的特权与豁免的范围程度是有很大差异的。
[44] 这最后一种双边协定现在已制度化为“维和部队地位协定”（SOFA），其中规定了维和部队在东道国的法律地位，包括特权与豁免。
[45] 刚果与联合国签订的《基本协定》（A/4800，p.170）。
[46] P. Bekker The Legal position of Intergovernmental Organizations，Nijhoff. 1994.p.98.
[47] Protocol on Privileges and Immunities of the OECD. Art. 2.
[48] 这类组织通常是开展经营活动的组织，如国际金融组织。
[49] 上述五个方面，均可参阅《联合国特权与豁免公约》。
[50] I.C.J.Rep.（1999）87，para.6.
[51] Sands &. Klein，前引书[1]，p.504.
[52] 国际海事组织同英国订立协定规定，英国籍职员薪金不免税。
[53] 国际民航组织与加拿大，联合国教科文组织与法国，国际少事组织与英国等。
[54] 见前注[49]，第20节。
[55] 见前注[49]，第22节。
[56] 《联合国特权与豁免公约》以及《联合国宪章》第105条，第2款。
[57] UN doc. A/51/389， September 20，1996.para.6.
[58] 欧洲共同体条约第233条第1款，又，多数国际行政法庭的规约中也在类似规定。
[59] 《罗马条约》第288条第2款。
[60] 在非合同责任案件中，欧共体将根据成员国法律中的共同一般原则，处理好因组织各机构或职员履行职责时产生的任何损害后果。
[61] 欧共体法院对非合同责任事项的管辖权见《欧共体条约》第235条。
[62] Sands &. Klein，前引书[1]，pp.515-516.
[63] Art. II， as of A PPENDIX D of the UN staff Rules（DOC……ST/SGB/StaffRules/Appendix D/ Rev. 1（1996）and Amend. 1（1967）。
[64] Court of Arbitration of the International Chamber of Commerce， June23，1993.
[65] I. Cheyne： The International Tin Council， 39 ICLG（1990）P.945.
[66] 国际法委员会编纂的《国家责任条款草案》目前已通过二读。
[67] 《联合国秘书长1996年报告》第6节。
[68] 同上注，第16节。
[69] 同上注，第17-19节。
[70] ICJ Reports， 1949，p.177.
[71] Sands &. Klein，前引书[1]，p.521.
[72] Court of Arbitration of the International Chamber of Commerce， June23， 1993； 又见I. Cheyne，The International Tin Council， 39 ICLQ （1990）P.945.
[73] Court of Appeal. April 27， 1998， Maclaine Watson & Co Ltd V.International Tin Council（No. 2）， 80ILR 110，114，115，178.
[74] Westland case， July 19， 1988， 80 ILR658.
[75] ITC案（No.2）。1988.80 ILR 174，108，141.
[76] Sands &. Klein，前引书[1]，p.524.
