论公益诉讼中的人民民主法律监督机制
出处：论文网
时间：2006-12-28
在社会主义法制建设取得阶段性成就的现在，应该特别地强调社会主义民主，这是我国社会主义法治建设的根本保障。在法治社会中的民主建设的主要任务之一就是要加强人民民主的法律监督，这是关系到法治建设能否真正深入人心和发挥作用的关键。因为，“人民群众的监督是我国法律监督体系的基础”。[9] 为此，必须建立起人民民主监督的有效形式，赋予人民民主监督以必要的法律保障。为了实现人民群众的监督权利，我国已经先后制定了《中华人民共和国行政监察法》、《信访条例》、《人民检察院复查刑事申诉案件规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理各级人民法院刑事案件申诉的暂行规定》、《最高人民法院关于各级人民法院处理民事和经济纠纷案件申诉的暂行规定》、《人民检察院举报工作规定》、《中华人民共和国集会游行示威法》等有关人民群众监督权的法律法规和司法机关的工作规定。此外，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法也对公民申诉、控告的权利做出了规定。但是，与人民群众监督的客体及内容的广泛性相比，现有的法律、法规和有关规定还不够全面、不够系统，相互之间还缺乏协调，各地区的发展也不平衡。[10] 人民群众的法律监督并没有能够有效地得到开展和保证，而且在实践中也产生了许多新的问题，其中最突出的问题是监督面窄，力度不足，缺乏强制力或震慑力。为此，我们必须按照宪法赋予人民群众的广泛的法律监督权利，在监督的广度、深度和强度上下工夫，建立起更加宽容、直接的人民民主监督机制。国内外的实践和探索证明，公益诉讼实际上是人民民主法律监督最有效的方法之一。这是因为，法律的民主监督既不能是无组织或无政府主义的流民监督，也不能委托给某个执政党或领袖实行包办，而必须是遵循法治原则的理性监督和斗争监督，它必须保持在一个恰当和合理的限度内，公益诉讼为此提供了一个恰当的平台。
以往的法律监督论者常常把人民群众的法律监督简单地归入“舆论监督”。笔者认为，真正的人民群众的法律监督不能是没有任何法律地位和司法救济的舆论监督，而必须是具有一定强制力和对话途径的法律斗争，这种法律斗争的最有效方式就是公益诉讼。哈贝马斯曾指出，民主法治国家行使政治权力具有双重途径，即：对现实问题从制度层面上加以处理，以及根据程序对各种不同利益加以调节。这两种途径都必须看作是法律系统的具体实施。但是，在政治舞台上，针锋相对的是集体行为者，他们为了集体目标和集体财富的分配而你争我夺，互不相让。只有在法庭上和在法学话语中，才会涉及到个体的可诉权利。即使是已经生效的法律，随着语境的变迁，面对新的要求和新的利益格局，也必须重新加以解释。这场斗争的核心是解释和贯彻历史上未能兑现的要求，实际上就是为了争夺重新恢复集体行为者的合法权利，维护其尊严不受轻视。[11] 笔者认为，由于公益诉讼具备了直接民主的法律监督机制，因此能够同时在制度和程序两个方面调节不同利益集团之间的矛盾，成为民主法治国家真正的和谐诉讼。
三、“他山之石”与我国公益诉讼的方向
公益诉讼是个“舶来品”，因此要建立和完善我国的公益诉讼制度，就必须结合我国的国情汲取他国公益诉讼的经验。美国和日本是公益诉讼制度和理论相对发达的国家，特别是在这两个国家的环境公害和消费者权益保护等领域，已经形成了比较成熟的公益诉讼制度。其中，日本20世纪中叶出现的大规模环境公害诉讼是其现代型公益诉讼的发轫。这是由两国的工业高速发展与环境破坏、生产力和消费水平不相适应等社会矛盾造成的。我国的社会主义市场经济虽然也孕育着上述类似的社会矛盾，但是公益诉讼当前所面临的问题却有所不同。根据有关统计调查，近年来我国发生的公益诉讼案件主要有以下几种情况：起诉自来水公司查表收费侵犯消费者权益、起诉铁道部和汽车公司春运车票涨价、起诉通讯公司双倍收费、起诉民航系统航班延误、起诉地方政府错误行政或不履行法定职责而侵害公共利益、起诉教育部违反宪法平等权对不同地域设置不同高校录取分数线、起诉大公司环境污染、虚假广告等。[12] 从这些案件的被告和诉讼请求中可以看出，我国公益诉讼主要针对的是政府、传统国有垄断企业和一些大型企业。很多公益诉讼的被告是政府和国有管理公司，从这个角度看，可以说我国的公益诉讼实际上更多体现出的是公民依法行使对政府行政行为和法律的监督权。
我国目前所面临的主要矛盾是经济改革与市场经济的不平衡发展而招致的贫富分化加剧、弱势群体与既得利益集团之间的斗争。有学者称之为“两极社会”，其直接后果是社会冲突和对抗的发生，特别是底层社会对于上层社会的敌视和反抗。[13] 这一社会结构的形成也决定了我国的公益诉讼方向带有贫困阶层对政府机构、弱势群体对大型企业集团为改善生活、维护人格尊严而提起代表诉讼、集团诉讼的性质，并且与民事公益诉讼相比，较多到来的将是行政公益诉讼。行政公益诉讼针对的是国家和地方政府不当和错误的行政、执法行为，在维护公共利益的背后，隐含着内在深刻的人民民主法律监督机制。
[1] 梁慧星等：《关于公益诉讼》，载吴汉东主编《私法研究》（创刊号），中国政法大学出版社2002年版，第361—367页。
[2] 周枏：《罗马法原论》（下册），商务印书馆2001年版，第958页。
[3] Tobias, Public Law Litigation and the Federal Rules of Civil Procedure, Cornell Law Review, Vol.74, 1989. Daniel S. Jacobs, The Role of the Federal Government in Defending Public Interest Litigation, Santa Clara Law Review, Vol.44, 2004.
[4] [日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新等译，中国政法大学出版社1996年版，第138页。
[5] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第77页。
[6] 李铁映：《论民主》，人民出版社•中国社会科学出版社2001年版，第10页。
[7] 陈云良：《通过诉讼推进民治》，载颜运秋著《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第9页。
[8] Jan Van Dunne, Narrative Coherence and its Function in Judicial Decision Making and Legislation, The American Journal of Comparative Law, Vol.44, 1996, pp.463.
[9] 刘金国、舒国滢主编：《法理学教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第226页。
[10] 张骥：《论完善法治化的法律监督体系》，载《中外法学》1998年第6期。
[11] [德]尤尔根•哈贝马斯：《包容他者》，曹卫东译，上海人民出版社2002年版，第237页。
[12] 佟丽华、白羽：《和谐社会与公益诉讼——中美公益法比较研究》，法律出版社2005年版，第127—134页。
[13] 李培林、李强、孙立平等：《中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年版，第59页。
