城乡统筹背景下完善农村干部权力制约监督机制的思考
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2015）01-0329-02
随着城乡统筹工作的不断推进，村级组织可支配资源不断增长。然而，由于村干部权力运行却缺乏有效监管，村干部腐败现象屡有发生，严重削弱了城乡统筹政策的实施效果，损害了党和政府在基层群众中的形像。2013年1月22日，习近平总书记在十八届中纪委二次全会上讲话时强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。” 如何按照这一讲话要求，在实施城乡统筹战略的背景条件下，对农村干部权力进行有效制约和监督，是顺利推进农村经济社会发展，建设社会主义新农村，实现城乡一体化发展的政治保证。
一、农村干部腐败及其权力制约监督机制的相关理论概述
1.农村干部的界定
农村干部有广义和狭义之分，广义上的村干部即指农村基层干部。在乡（镇）层面包括，乡（镇）党委、乡（镇）人民代表大会大和乡（镇）人民政府组成人员。在村级层面包括，村民委员和村级党组织组成人员，俗称为“村官”。狭义上农村干部则仅仅指后者。
从村干部所发挥的实际作用上说，村干部担任着双重角色，正如徐勇所说，“在新体制下，处于国家与社会之间的村庄的地位凸现，村干部扮演着政府代理人和村民当家人的双重角色。双重角色的权力来源不同，对其期盼也有差异。政府希望村干部有效地贯彻落实政务，村民希望村干部为村民提供良好的服务。”
2.腐败与农村干部腐败
腐败是一个古老而普通的话题，也是民众最为关心的社会现象之一。基于上述理论界对腐败的定义，本文对“农村干部”这一主体的腐败定义为，农村干部利用制度上造成的机会，非法运用掌握的农村公共权力，谋取不正当利益的行为。这一定义包括四个方面的基本内容：一是腐败的主体是农村干部;二是腐败的目的是为了谋取不正当利益;三是腐败的手段是非法用权;四是腐败产生的条件是制度机会，即制度为腐败提供了机会。在这四个方面的内容中，制度机会是造成农村干部腐败的客观因素。而在制度机会中，目前制度环境对农村干部权力制约和监督的缺位，是导致腐败的关键因素。实践证明，权力缺乏制约和监督，必然导致滥用和腐败。农村干部虽然官小位卑，但是其手中所掌握的的公共权力仍然需要制约和监督，这是本文重点讨论的问题。
3.权力制约监督理论与农村干部腐败的治理
西方学者对权力制约与监督的研究历史非常悠久，早在古希腊和古罗马时期就产生了权力制约思想的萌芽。近些年来，权力制约与监督逐渐成为我国理论界的研究热点。学者们从不同的视角对权力制约和监督机制进行广泛而深入的探讨，并取得了丰硕的研究成果。胡启南认为权力监督的关键是实现权力的合理分工和相互制约。杨长青提出了完善预防和治理权力腐败的法律，加大法律制裁力度和建立和完善独立的司法体制”三种途径来加强法律对权力的制约。陈宏彩、金海和提出运用公民权利来制约公共权力的思路。张康之则提出要发挥道德对权力的制约作用。一些学者还提出加强党内监督、加强对权力运行过程的监督等方面建立权力的制约与监督机制。另外，沈荣华对权力制约与监督的形式进行了分类，如内部制约机制和外部制约机制、横向制约机制和纵向制约机制、制约机制与监督机制等。国内学者的研究成果为农村干部权力制约与监督的实践提供了理论依据，具有极其重要的指导意义。
二、城乡统筹背景下的淳安农村干部的腐败问题
1.城乡统筹背景下农村干部腐败的特点
第一，农村干部腐败案件呈多发趋势。近年来，淳安县把农村基层干部的党风廉政建设作为重点工作来抓，加强对村干部权力监督，也取得了一定的成效。但是，也应当看到，随着城乡统筹工作的深入推进，农村经济社会形势发生了较大变化，也出现了一些新问题，农村干部腐败案件呈多发趋势。2009年查处农村党员干部违法违纪案81件，占当年案件总量的82.1%，2010年年查处84件，占当年案件总量的91.3%，2011年查处90件，占当年案件总量的81.1%，2012年1―7月查处49件，占查处案件数量的69.0%。从每年查处农村党员干部违纪案件绝对数来看，淳安村干部腐败案件呈上升趋势，且占每年查处案件总数的比重也非常高。
第二，腐败涉案金额不断提高。来自淳安县纪委的数据显示，从2009年至2012年间，淳安县农村党员干部违纪违法案件的涉案金额都出现了大幅度提高。农村干部腐败案件的涉案总金额从50万提高到290万，增长了4.8倍。而单个案件最大涉案金额由10万增加到78万，也达到了历史新高。
第三，农村干部腐败的主体相对集中。村党支部书记和村委会主任在两委成员中处于核心位置，掌握着农村事务管理的决定权和财务审批权，村官腐败的主体以村党支部书记和村委会主任一把手居多。2009年以来，共查处村两委干部违纪违法案件81件，其中“一把手”即村书记和村主任违纪违法案件56件，占村干部案件总数的69.1%。2009年至2012年7月底，我县查处的村两委主要干部违纪案件每年均在村两委其他干部的1.6倍以上，2011年更是高达4倍多，村两委主要干部违纪案件数量远大于村两委其他干部，且“一把手”违纪违法案件多为涉案金额较大的经济案件，可以说，村两委主要干部腐败已成为农村党员干部违纪案件的主流。 第四，经济领域违纪问题比较突出。通过对2009年以来淳安县农村党员干部违纪案件的性质进行分析可以看出，农村党员干部在经济违纪方面的问题比较突出。2009年至2012年7月共查处52件。其中，工程建设领域腐败案件又是农村干部经济违纪案件的重点领域，共有37件，占总数的71.2%。从经济违纪案件的类型来看，农村党员干部腐败总体以贪污受贿为主。
第五，集体腐败现象日趋严重。近几年，一些农村干部共同违法违纪在农村滋生蔓延，农村干部集体腐败的窝案、串案现象突出，群体化趋势明显。2009年，淳安县查处串案窝案1件，涉案人员3人，2010年查处1件涉6人，2011年查处1件涉5人，到了2012年，查处3件，涉案人员达到了17人。
2.城乡统筹与农村干部廉政建设的关系
一方面，城乡统筹的推进加剧了农村干部面临的廉政风险。目前，中央和地方各级政府不断加大统筹城乡统筹发展的力度，新农村建设进入新的历史阶段，“工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针”进一步得到贯彻落实，其主要表现就是城乡统筹资金投入的逐年加大。据统计，2009年淳安统筹城乡投入资金为7684万元、2010年为8396万元、2011年15.74亿元、2012年25.71亿元，4年间增长32.5倍，呈几何倍数增长。一些中心村、精品村、特色村的建设资金每年可以达到200万至800万。在城乡统筹的大背景下，村级组织可支配资源不断增长，农村党员干部面对前所未有的各种诱惑和挑战，面临的廉政风险也随之加大。
另一方面，城乡统筹需要一支廉洁高效的农村干部队伍。十八大报告指出，解决好农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，为此党中央国务院从战略高度提出城乡发展一体化战略，不断加大统筹城乡发展的力度，制定了一系列的支农惠农政策。有了政策还得有人去执行。这些支农、惠农政策效果的好坏，与执行官吏的优劣休戚相关，也就是说，“政治路线确定之后，干部就是决定因素”。具体到“三农问题”上，农村干部队伍就成为能否落实好支农惠农政策的关键因素。当前，农村干部总体是值得肯定的。但一些村干部的腐败行为使党和国家的各项农村政策在执行中大打折扣，减弱甚至改变了政策初衷，给新农村建设带来了很大的负面影响。
三、城乡统筹背景下农村干部腐败的原因――基于权力制约监督视角的分析
城乡统筹的背景下，农村干部腐败案件呈多发事态，其原因是多方面的，概括起来说无非有两个方面的原因，一个是主观方面的原因，可以追溯到人性的自利性，亦或是经济学中理性人追求利益最大化的动机。本文对于主观原因不做探讨。另一个原因是客观原因，即制度机会等客观因素对农村干部腐败造成的影响。其中，对农村干部权力制约与监督的制度不健全是一个重要因素。根据目前的情况来看，针对农村干部的制约与监督制度并不少，但是在实践中，很多制约与监督制度由于本身存在缺陷或执行不到位的问题，发挥的作用非常有限。其中上级监督不到位，同级监督难落实，群众监督无效果，村级制度的不完善，法律制约监督健全等等原因。都需要不断完善和解决。
四、城乡统筹背景下完善对农村干部权力制约监督机制的思考
城乡统筹的推进，为农村注入了大量资源，极大改善了农村的经济环境，加快了农村的经济发展，同时也为农村的廉政建设提出了新的挑战。为此，必须以完善对农村干部权力制约与监督机制为抓手，在不断推进城乡统筹发展的过程中，扎实推进廉政建设，为新农村建设保驾护航。
1.构建合理的村干部分权制衡机制
首先，构建合理的村干部分权制衡机制，就是重新整合、建构村党支部、村委会、村民代表会议（或村民会议）和村监会的等村级权力机构，用法律法规明确各个村级权力的职责范围，将村里的决策权、执行权和监督权在不同权力机构之间合理配置，建立“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的村级权力运行机制。其次，进一步强化村代会、村监会的监督职能。探索村民代表会议主席召集制，由村民自己推选会议主席，由其负责召集村民参加会议，强化村民代表会议对村委会的监督职能。探索村监会成员村民自选制，规定村监会所有成员必须由村民会议或村民代表会议在村民中推选，村两委干部、会计、出纳及其近亲属不得兼任，真正还原村监会的独立性，排除干扰发挥监督作用。最后，规范村级权力运行。一是严格决策程序。在对村重大事项的决策上，建立严格的决策程序：党支部提议;村两委商议;党员代表大会审议;村民代表会或村民代表大会决议;决议公示;结果公示。推行中洲镇村级重大决策“五票制”，对村级重大事务进行民主决策。凡属群众关注的重大问题，如农村低保、特困对象救助、种粮补贴、家电补贴、新农合、新农保等群众普遍关心的热点问题，必须将政策程序公布和执行到位，防止暗箱操作，从规范程序上封堵村干部滥用权力的漏洞。二是明确权力清单。借鉴富阳模式，将村干部的权力、责任及工作流程列成一份清单，交给村民，既明确村干部权力范围，控制村干部滥用职权，又使村民掌握了裁判规则、裁判权、监督权。
2.加强上级对农村干部的监管力度
首先，加强村级审计工作。县、乡（镇）两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实加强对农村集体财务的审计监督工作。重点对集体资产管理使用、财务预决算、财务收支、生产经营和建设项目的外包管理、集体的债权债务、上级划拨或接受社会捐赠的资金、物资使用情况，以及群众要求审计的其他事项进行审计监督。其次，加强联合监管。充分发挥反腐、审计、信访等作用，开展有效监督。上级审计部门要改变事后审计的习惯做法，应采取事中和事前相结合的审计方式，对村级财会人员的账目进行定期、及时审查。最后，加强考核评议。建立组织、乡镇、村民三位一体村干部考核评价体系，以干部的岗位职责为依据，坚持每年一次，对村干部的德、能、勤、绩、廉等五个方面进行全面评议，采取组织评表率、乡镇评实绩、群众评民意、综合确定等次“三评一定”的方式，并将考核结果与干部的评优、任用、报酬挂钩，对评议不合格的村干部由乡镇进行批评教育、限期整改甚至退出村干部队伍。
3.提高农民群众的监督能力
邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”让农民群众监督村干部，就必须提高农村群众的权利意识和监督能力。村民自治制度的确立让农村成为广大农民群众参与政治的舞台，但村民自治的充分发展，要求村民权利意识的不断提高。为此要不断培育农民的公民意识，提高其依法维权能力，尊重农民的主体意识，激活其自我管理、自我协助和自我繁衍的传统能力。同时，还要大力培育农民社会组织，克服农民自身的分散性和局限性，整合农民利益参与市场博弈。
