试论政教分离原则的宪法价值
三、政教分离原则的适用与宪法界限
在宗教信仰自由与政教分离原则的关系上，无论是采取一元论还是二元论，我们不得不面临两者价值之间的冲突，如何保持两者的协调是现代宪法学理论需要解决的重要问题。国家对宗教的中立性是不宜把握和确定的概念，需要通过不同国家的判例寻求个案的规则。
在美国，政教分离原则的实践主要是围绕国立学校宗教活动与私立宗教学校或对宗教机关财政资助方面的问题而展开的。在不同时期的判例中法院确立的基本判断标准是“三标准判断”理论，即考察目的的世俗性、效果的世俗性、国家是否过度干预宗教活动。在三条标准中国家对宗教活动的干预程度是评价国家中立性的重要依据，特别是评价对宗教机关是否给予优惠的重要标准。在美国，判断国家机关的行为是否违反政教分离原则时通常考虑的因素主要有：受到优惠待遇的宗教机关的性质与目的；优惠的性质；因优惠可能导致的国家与宗教机关的关系等。在日本，有关政教分离原则的宪法判例中，最高法院采用了“目的效果标准论”，对地方自治团体在宗教活动中涉及财政资助问题进行了宪法判断。早在1965年，在三重县津地方该市用公费举行国家神道的神灶神道的奠基典礼，被控违宪。当时，法庭上神道仪式，是否属于宗教成为争论焦点，如属于宗教活动，则根据宪法应宣布违宪。最后最高法院以神道仪式对于日本国民来说是一种普遍性的习俗为由，没有作出违宪判断。在棋面忠魂碑诉讼中，针对地方政府能否向特定宗教团体提供公金的问题，最高法院以目的效果统一论的标准仍作出了合宪的判断，强调宗教行为地、社会公众的一般评价、行为者的意图认定、行为对一般人产生的效果等综合因素。但在1997年作出的“爱媛玉串料诉讼”案件中，最高法院进一步发展了目的效果论理论，以县政府对神社提供公金的行为违反政教分离原则为由，作出了违宪判决。[7]在判决中最高法院从宪法角度解释了政教分离原则与宗教活动的含义，认为政教分离原则并不绝对地排斥国家与宗教之间的联系，要考虑与宗教有关的目的与具体效果。在宗教活动的解释上，最高法院的基本标准是：该行为的目的是否具有宗教的意义；该行为是否具有宗教的特征；要考虑社会通念的一般意义；是否使用公款问题上，主要看是否超越了社会公众所认可的必要限度等。最后，最高法院提出了违宪的基本理由：县政府与特定宗教团体具有重要的宗教上的联系；不能把县政府的行为理解为符合社会通念的活动；支付公金的行为具有明显的宗教意义；没有充分的事实表明县政府对其他宗教团体给予了财政资助。这种目的上具有宗教意义，并在效果上产生对特定宗教活动支付公金行为属于宪法第20条第3款所禁止的“宗教活动”。这个判例对宪法理论和实践产生了重要影响，从一个角度说明了政教分离原则的当代价值与演变，赋予政教分离原则以新的内涵。
在现代社会中，政教分离原则是具有综合性价值的原理或原则，要根据各国不同的历史与文化进行具体分析与运用，既要坚持政教分离原则的一般性原理，同时也要根据时代的变化作出新的解释。比如，在2002年发生的“美国公立学校要求学生每日面对国旗背诵效忠誓词”案件中，美国第九巡回上诉法院的三位法官以两票赞成一票反对裁定：公立学校的国旗效忠誓词违反美国宪法第一修正案关于政教分离原则。此案的裁定引发了美国社会的一场政治风波。在2003年11月， 美国亚拉巴马州最高法院司法大楼里能否立摩西十戒标志物的问题上，联邦法官根据宪法修正案第一条政治与宗教分离原则，限令州最高法院首席法官拆除纪念碑，以表示国家法治的统一和对宗教多元化的尊重。实际上，在政教分离原则的理解和适用上美国社会也存在不同的学派与理论。美国人对政教分离原则的态度可分为三种，分离派、协调派和中立派。分离派主张，宪法没有赋予联邦政府对于宗教问题的任何管辖权，而协调派认为宪法赋予了联邦政府一定的权力，至少没有否认或禁止联邦政府在宗教问题上的权力等。在法国，1905年颁布教会与国家分离的法律后，法国确立了“国家非宗教性质的基本原则”，承认宗教的多元化，主张“政教分离不仅是一种法律制度，同时也是一种文化，一种品格，一种摆脱一切教权主义的解放运动”。但在实践中政教分离原则的实施也遇到了许多新问题。为了调查法国实施政教分离原则的实际情况，2003年希拉克总统成立了“调查政教分离原则执行情况的思考委员会”，希拉克总统要求委员会提交法国社会执行政教分离原则的报告，他认为法国社会要承认文化和宗教的多元化，并把它视为实现民族团结的基础。经过几个月的调查、70多次的听证会后，委员会建议重新定义政教分离原则，并为之立法。委员会提出的报告提出27项建议，主要有：建议禁止在学校内佩带任何宗教或政治信仰归属的服装和标记；不同教派应该有平等的权利；要求国家制定政教分离宪章；规定玛丽亚娜日，用来宣传政教分离原则；制定政教分离的法律并非要禁止，而是要确立公众生活的原则和规则等。
在探讨政教分离原则与宪法界限时，需要我们关注的另一个问题是国家对宗教团体的限制界限与宗教团体的自律权的关系。从各国的宪法判例看，国家原则上不能对宗教团体内部的活动进行限制，应充分尊重其自律权。但涉及到宗教团体内部财产问题时，国家的法律调整会遇到一些复杂的情况。比如国家通过法律对宗教团体的财产进行限制时，宪法上可能出现的问题是：国家有无权力作出限制性规定？如果有，那么在什么范围内可以进行限制？对宗教团体财产权的限制问题直接关系到宗教信仰自由的实现，关系到公民财产权的保障。如果国家法律对宗教团体财产权的限制缺乏合理界限，有可能侵犯宪法规定的平等权与财产权。当涉及到宗教团体财产权时，即使以公共利益为目的进行限制，也要充分考虑比例原则与最少侵害原则。
四、三亚观音圣像建设与政教分离原则在中国的意义
我国宪法文本没有具体规定政教分离原则，但依据宪法原理与宗教信仰自由的价值，可以肯定我国宪法规定的宗教信仰自由中实际上包括了政教分离原则。宗教信仰自由和政教分离原则是我国的基本宗教政策。因此，政教分离原则是具有法律效力的一项宪法原则和原理，约束一切国家机关的活动。按照宪法的原则，在我国，国家机关不能利用政权推行某种宗教或禁止某种宗教。在三亚观音圣像建设中需要探讨的宪法和法律问题主要有：（1）从合法性的角度看，三亚观音圣像建设的申请主体、建设主体与投资主体是否符合《宗教事务条例》的规定？根据《条例》第24条的规定，提出在宗教活动场所外修建大型露天宗教造像申请的唯一主体是宗教团体和寺观教堂。而在本案中提出申请的主体是不明确的。如果在合法性范畴内可以寻找解决问题的途径，没有必要直接通过合宪性途径解决问题。（2）从宗教活动的性质看，观音圣像造像是否属于《条例》规定的“宗教造像”，如果是，那么有关三亚观音圣像的所有活动属于宗教活动。按照政教分离原则，三亚市政府不能利用公权力参与与三亚观音圣像有关的活动，更不能以地方财政资金投资或“接管”该项目；（3）从宗教活动与文化遗产的关系看，观音圣像开光具有明显的宗教色彩，不是一般意义上的文化遗产保护活动，也难以认定为公众认可的宗教文化活动。毫无疑问，为了保护文化的多元性，中央政府和地方政府都有义务保护与宗教有关的文化遗产。实际上，在保障宗教信仰自由的过程中，中央和地方政府积极提供物质方面的条件，为实现宗教信仰自由提供了良好的环境，如安排宗教活动场所，恢复、修缮、开放寺、观、教堂。据统计，自1980年到2000年，从中央财政拨给寺、观、庙堂的维修补助费（包括专项补助费）就达1.4亿元以上，其中仅维修西藏的布达拉宫，政府就拨款3500万元。根据法律的规定，各宗教团体的房屋财产的产权，归宗教团体所有，在房屋财产方面宗教团体处于法人的地位。但这种保护也要遵循国家与宗教关系的基本原则，不能违反宪法上的政教分离原则，特别是不得对特定宗教实行特殊保护或优惠。目前以国务院制定的《条例》形式调整公民宗教信仰活动，虽具有一定的现实功能，但其性质与效力是存在一些问题的。如果以法律形式调整宗教活动，应通过形式意义的法律进行调整。上述有关目的与效果相统一的原则对解决我国政教分离原则实施中的现实问题有一定参考价值。（4）从政教分离原则的功能看，它所维护的基本价值是保护每个人的信仰自由，防御国家对宗教信仰自由的侵犯，实现公民的宗教平等权。特别是在我国，强调政教分离原则的现实意义在于有效地预防和解决公权力对公民宗教信仰自由的侵犯，保持社会的和谐与稳定。在本案中，虽有些事实情况和背景并不透明，但在事件的各个环节中可以发现公权力对宗教平等权与财产权的限制或侵犯的问题。
本案提出了学术界需要关注和探讨的很多理论问题。在宗教信仰自由的保护，特别是政教分离原则适用上，目前的确存在一些“灰色地带”。在中国的宪法学理论中政教分离原则是过去学者们关注不够的领域，通常把它解释为外国宪法的理论或原则。随着法治的发展与人权理念的普及，个人内心的信仰将成为人们关注的社会问题，需要我们以开放的心态，深入研究政教分离原则在当代社会中的意义，切实保障宗教信仰自由的实现。
