关于村委会成员候选人资格条件问题的思考
「关键词」村委会，选举，候选人，资格条件
一
依照对村委会成员候选人资格条件问题规定的不同，现行省级法规总体上可以分为两大类：一类是未对是否应当作规定明确表态，另一类是明确表态应当作规定（见表1）。
表1：省级村委会选举法规关于是否应当规定村委会成员候选人资格条件问题的表态情况
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种类 |
表态情况 |
地区 |
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第一类 |
未明确表态是否应当规定村委会成员候选人资格条件（表现为未规定村委会成员候选人资格条件和未规定村民会议可以拟订村委会成员候选人资格条件） |
海南、湖南、上海、云南、福建、河南、广西 |
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第二类 |
明确主张应当规定村委会成员候选人资格条件（表现为规定了村委会成员候选人资格条件或规定村民会议可以确定村委会成员候选人资格条件）。 |
北京、天津、吉林、山东、甘肃、湖北、青海、新疆、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、辽宁、宁夏、西藏、重庆、广东、黑龙江、山西、安徽、陕西、江西 |
虽然从法规文本上看，由于一些省级法规未规定村委会成员候选人资格条件和未规定村民会议可以拟订村委会成员候选人资格条件，因而对是否应当规定村委会成员候选人资格条件表现出较为消极的态度。但仅从法规文本本身对某一问题未作规定，是无法十分准确地判断法规的制定者在这一问题上真正、完整的态度的，我们不能根据法规未对该问题作规定的事实，就断言法规的制定者反对在此问题上作规定，因为很有可能是法规的制定者未能意识到应当在这一问题上作规定或未能认识到很有必要在这一问题上作规定。因此，只能说有可能但并不一定就是，在村委会成员候选人资格条件问题上未作规定的省、市、自治区的立法机构中，反对规定村委会成员候选人资格条件的意见占了上风。不过有一点可以肯定，这就是：在此类村委会选举法规制定的时候，制定者中占主导地位的观点，都是不认为很有必要明确规定村委会成员候选人资格条件。值得注意的是，福建、河南、海南、上海等省市虽未直接、明确地规定村委会成员候选人资格条件，但却把村委会组织法对于村委会成员的要求规定在了村委会选举办法中，这至少表明了这样一种态度，即提倡村民按照法律法规对于村委会成员的要求提名候选人。这是否是间接、曲折地规定了村委会成员候选人资格条件呢？可以研究。
明确主张应当规定村委会成员候选人资格条件的省级法规，按照其规定情况的不同，大体上可以分为五种（见表2）。这里面，第一和第二种明确规定了村委会成员候选人资格条
表2：明确主张应当规定村委会成员候选人资格条件的省级法规的具体规定情况
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种类 |
规定情况 |
地区 |
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第一种 |
从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人的提名或推选条件。 |
北京、天津、吉林、山东、甘肃、湖北、青海、新疆、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、辽宁、宁夏、西藏、重庆、广东、四川 |
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第二种 |
既从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人的提名或推选条件，又从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件。 |
黑龙江 |
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第三种 |
规定村民会议可以根据法规规定的村委会成员候选人应当具备的积极条件和本村的情况，在选举办法中规定对候选人的具体要求。 |
安徽、陕西 |
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第四种 |
规定村民选举委员会可以根据法规规定的村委会成员应当具备的积极条件，结合本村的实际和需要，拟定村委会成员候选人的资格条件，提请村民会议讨论通过。 |
山西 |
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第五种 |
规定村委会成员候选人的具体要求，可以由县（市、区）、乡、民族乡、镇村委会换届选举工作指导小组提出，经村民会议或者村民代表会议根据本村情况讨论确定。 |
江西 |
如果把各省级法规列出的内容总括起来，那么在积极的肯定的方面，村委会成员候选人的资格条件便主要有这样一些项目：第一，拥护中国共产党领导，热爱社会主义祖国；第二，遵守和贯彻执行宪法、法律、法规和国家政策；第三，带头履行村民义务，维护村民的合法权益；第四，清正廉洁，办事公道；第五，勤奋敬业，工作认真负责，热心为村民服务；第六，作风民主、正派，熟悉村情，能够联系广大村民，有群众威信；第七，身体健康，年富力强，有一定的科学文化知识水平和组织、管理及办事能力，懂经济，能完成国家任务和带领群众共同致富；第八，不搞宗族派性，不搞封建迷信活动。而在消极的否定的方面，明确的村委会成员候选人的限制性资格条件则仅是黑龙江所规定的一条：违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村委会成员候选人。
值得注意的是，黑龙江省村委会选举办法除在第13条明确规定了村委会成员候选人的限制性资格条件外，还在第34条规定了村委会成员职务自行终止的几种情况：“村民委员会成员有下列行为之一的，其职务自行终止：（一）被依法追究刑事责任的；（二）违反计划生育政策法规的；（三）连续3个月不履行或不能履行职务的。”重庆市村委会选举办法第39条亦有大体相同的规定：“村民委员会成员有下列情形之一的，其职务自行终止：（一）被依法追究刑事责任的；（二）被依法劳动教养的；（三）违反计划生育的；（四）未经村民委员会同意，连续三个月不履行职责的；（五）迁出或调离本村的。”此外，天津、吉林、山东、湖北、内蒙古、河北、浙江、贵州、江苏、辽宁、西藏、广东、黑龙江、安徽、陕西、江西、海南、湖南、云南、河南等省、市、自治区也都规定：村委会成员在任期内被依法追究刑事责任或者劳动教养的，其职务自行解除或终止。这是否属于间接、隐含地规定了村委会成员候选人的限制性资格条件，可以讨论。
尽管大多数省、市、自治区都规定了村委会成员候选人资格条件或赞同规定村委会成员候选人资格条件，但明确规定对村委会成员初步候选人应予资格审查的省级地方却不多。一个是广东。广东省规定：经村民会议或各村民小组会议提名产生的候选人名单由村民选举委员会依法审查后公布。另一个是江西。江西省规定：村民选举委员会对被提名的候选人进行资格审查后，将得票多的候选人确定为正式候选人。还有一个是安徽。安徽省规定：村民选举委员会根据候选人的条件对得票多的进行审查，经村民会议或者村民代表会议同意后，按得票顺序确定候选人。这些省级法规，规定的审查对象都是经村民会议或各村民小组会议提名产生的初步候选人，审查主体都是村民选举委员会，不过安徽规定有一个经村民会议或者村民代表会议同意的程序，而按照广东、江西的规定，则不必经过村民会议或者村民代表会议的同意即可确定正式候选人。
二
虽然村委会成员候选人资格条件在许多省、市、自治区已有明确的法规规定，但并不等于人们对这一问题的认识已经统一。实际上近年来，围绕着是否应当以及应当如何对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，以及是否应当和应当如何对村委会成员初步候选人进行资格审查，无论在学术理论界，还是在实际工作部门，都有争论。
争论的焦点之一是对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定限制性资格条件，是否违反宪法。
我国宪法第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”按照这一规定，在我国，选举权和被选举权具有普遍性，除具有中华人民共和国国籍、年满 18周岁、未被剥夺政治权利之外，任何公民无须具备其他的资格条件，都能够和应当享有选举权和被选举权；选举权和被选举权具有统一性，凡享有选举权的公民也享有被选举权。这似乎也就意味着在我国，凡具有选民资格的公民也就具有被提名为候选人的资格，成为候选人不必一定要具有高于选民资格的资格条件。
但实际上在我国，对候选人规定高于一般选举人的资格条件，并非如有人所说的那样是“个别情况”[1]（P102），而是一个相当普遍的现象。除了宪法规定有选举权和被选举权的年满45岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席，香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法规定香港特别行政区和澳门特别行政区行政长官由年满40周岁，在香港或澳门通常居住连续20年并在外国无永久居留权的香港特别行政区永久性居民或澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任之外，规定候选人资格条件高于一般选举人资格条件的还有不少。
例如，我国法官法和检察官法规定：最高人民法院院长和最高人民检察院检察长由全国人大选举产生，地方各级人民法院院长和人民检察院检察长由地方各级人大选举产生。人民法院的院长应当从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选，人民检察院的检察长应当从检察官或者其他具备检察官条件的人员中择优提出人选。担任法官或检察官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；（二）年满二十三岁；（三）拥护中华人民共和国宪法；（四）有良好的政治、业务素质和良好的品行；（五）身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院或人民检察院、最高人民法院或人民检察院法官或检察官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院或人民检察院、最高人民法院或人民检察院法官或检察官，应当从事法律工作满二年。初任法官和检察官的人选只能在通过国家统一司法考试取得资格的人员中产生。下列人员不得担任法官或检察官：（一）曾因犯罪受过刑事处罚的；（二）曾被开除公职的。根据上述规定，在我国各级人大选举提名本级人民法院院长和人民检察院检察长候选人时，其人选必须具备相应的资格条件，而这些资格条件并不是所有参加选举的人大代表都具备的。
再如，中共中央颁布的对县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院领导成员的选拔任用均适用的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：提拔担任党政领导职务的，应当具备下列资格：（一）提拔县（处）级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历；（二）提拔县（处）以上领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上基层职位任职的经历；（三）提拔县（处）级以上领导职务，由副职提拔任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上；（四）一般应当具有大学专科以上文化程度，其中地（厅）、司（局）级以上领导干部一般应当具有大学本科以上文化程度；（五）应当经过党校、行政院校或者组织（人事）部门认可的其他培训机构五年内累计三个月以上的培训，确因特殊情况在提任前未达到培训要求的，应当在提任后一年内完成培训；（六）身体健康；（七）提任党的领导职务的，应当符合《中国共产党章程》规定的党龄要求。尽管这一规定只是党规党法而不是国家的法律，尽管这一规定对于县级以上地方国家政权机关领导成员的产生来说，在人大代表选举投票之时并无国家法律上的约束力，但由于我国县级以上地方国家政权机关的领导成员绝大多数都是中共党员，由于县级以上地方国家政权机关领导成员的候选人主要是由党组织推荐产生的，因此这样一个资格要求的规定在人大的选举活动中是有着实际的效力的。所以一般地讲，只有满足上述资格要求的人才有可能成为县级以上地方国家政权机关领导成员的候选人，并不是每一个参加选举的人大代表都能够成为本级地方人大选举的国家政权机关领导成员的候选人的。
又如，我国公司法规定：公司的董事和由股东代表出任的监事由公司的股东会或股东代表大会选举产生。有下列情形之一的，不得担任公司的董事和监事：（一）无民事行为能力或者限制民事行为能力；（二）因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年；（三）担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年；（四）担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年；（五）个人所负数额较大的债务到期未清偿。公司违反前款规定选举董事、监事的，该选举无效。根据这一规定，即便是在公司中占有较大股份从而拥有较大投票权的股东，如果有上述情形，也不能成为公司董事和监事的候选人。
上述规定虽然从表面上看来好像违背了宪法第34条，但实质上与宪法第34条的规定并不冲突。因为宪法第34条所说的选举权和被选举权不是指的一般意义上的、包括各种各样所有类别选举的选举权和被选举权，而是指特定意义上的选举权和被选举权：“‘选举权’是指公民有权按照自己的意愿，依照法律规定的程序选举县乡两级人民代表大会代表的权利”：“‘被选举权’是指公民依法享有被选举为县乡两级人民代表大会代表的权利”。（P152-153） 在此意义上，宪法所规定的选举权和被选举权不分离、相统一的原则，其适用范围也是特定的：适用于县乡人大代表的直接选举。所以，那些不属于县乡人大代表直接选举的选举，不在宪法第34条规范的范围之内；对那些不属于县乡人大代表直接选举的候选人规定高于选举人的资格条件，不存在与宪法第34条的规定相互冲突的问题。
村委会选举不属于县乡人大代表直接选举，因此对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件也不存在违宪的问题。尽管对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，也就意味着规定在村委会的选举中，具有选举权的村民不一定具有被提名为候选人的资格，选民资格与候选人资格相互分离，这与村委会组织法第12条关于“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”的规定似乎是相抵触的，然而即便违反了村委会组织法第12条也不等于就违反了宪法第34条，因为违反了法律的规定与违反了宪法的规定是有区别的，不应在违反法律规定与违反宪法规定之间直接划等号。虽然法律规定在很多情况甚至一般情况下是宪法规定的具体化，但法律规定与宪法规定之间并不一定也不可能一直存在着一一对应的关系。即便村委会组织法第12条直接源自宪法第34条，甚至是宪法第34条的翻版，但村委会组织法第12条与宪法第34条毕竟规定的是不同种类的选举，前者规定的是村委会选举，后者规定的是县乡两级人大代表的选举。村委会组织法第12条所说的“选举权，是指本村村民有直接参加选举村民委员会成员的权利；被选举权，是指本村村民在选举活动中，有可以被提名为村民委员会成员候选人的权利”。（P31）这与宪法第34条所说的选举权和被选举权显然是有区别的。
