试论政教分离原则的宪法价值
[关键词] 宗教，政教分离，宪政
郭延军在《法学》2005年 期发表的“我国处理政教关系应秉持什么原则”一文通过对三亚观音圣像建设中提出的宪法和法律问题进行了有益的理论探讨，为宪法学界关注、研究政教分离原则在中国的语境及其功能提供了必要的研究思路与线索。
一、宪政精神与政教分离原则的历史基础
宗教信仰自由的发展史告诉我们，宗教信仰自由最本质的内容是信仰自由，信仰自由作为个人绝对的自我选择权，在其形成过程中不受国家公权力的直接或间接的干预。构成国家与宗教相互关系的核心原理是宗教自由与政教分离原则。
政教分离原则（separation of church and state）是世俗国家的一般原则与政治道德基础，其意义在于禁止国家把某一特定宗教定为国教，国家与宗教之间应保持各自的生活准则与领域。[2]国家通常干预国民的世俗生活领域，而信仰生活应由国民自主地安排。从本质上讲，政教分离原则要求国家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”与“政治的宗教化”。现代宪政理论和宪法体制普遍承认政教分离原则具有深刻的历史和政治道德基础。
首先，它源于对国家与宗教关系的深刻反思。人类在国家与宗教关系中曾付出了沉重的代价，在寻找人类自我价值的过程中人类理性地选择了国家的世俗化与信仰生活的个体化。可以说，宗教信仰自由原则的确定标志着人类从宗教压迫中解放出来，获得自我发展的机会与途径。在欧洲中世纪，国家权力与教会权威相互结合，限制公民自由地选择自己信仰的宗教，只允许国教的存在。由马丁·路德和加尔文领导的16世纪宗教改革运动，导致产生与罗马教廷对立的改革教会派，最后以承认各派地位平等而告终。1689年英国制定《容忍法案》，首次肯定各教派地位平等。美国宪法第一修正案“所确立的原则，可以说是人类历史上第一次以宪法的形式解决了政治与宗教或社会治理与精神治理的关系，从而为人类历展开了一个新的方向”[3].
其次，通过政教分离原则实现宗教信仰自由是国际社会的共同经验与追求。第二次世界大战后，宗教信仰自由作为人权的重要组成部分，受到国际社会的广泛瞩目。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第18条规定：“人人有思想、良心和宗教自由的权利，此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由以及单独或集体、公开或秘密地以教义、躬行、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。”1976年世界教会协会在《教会与国家关系准则》的报告书中，对国家与宗教关系给予了高度的关注，提出的基本原则是：国家与宗教之间应保持“批判和建设性的合作关系”（critical and constructive collaboration）。1987年11月联合国大会通过了《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》，该宣言中规定：凡在公民、经济、政治、社会和文化等生活领域里对人权和基本自由的承认、行使和享有等方面出现基于宗教或信仰原因的歧视行为，所有国家均应采取有效措施予以制止及消除；所有国家在必要时均应致力于制订或废除法律以禁止任何此类歧视行为；同时，还应采取一切适当的措施反对这方面的基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。
再次，坚持政教分离原则是宪政多元性与宽容精神的必然要求。宪政的多元性与以人的尊严为核心价值的宪政必然把人的信仰自由的保护作为首要选择。各国的宪法普遍规定宗教信仰自由，并把政教分离原则作为实现宗教信仰的基本原理或制度。1993年通过的俄罗斯联邦宪法第28条规定：“保障每个人的信仰自由、信教自由，包括单独地或与他人一道信仰任何宗教或者不信仰任何宗教的自由、选择拥有和传播宗教的或其他的信念和根据这些信念进行活动的权利。”哈萨克斯坦共和国宪法第12 条规定：“共和国公民的信仰自由——独立确定自己对待宗教的立场、信奉或不信奉其中任何一种宗教、传播与宗教态度相关的信念和据此进行活动的权利受到保障。”2004年制定的阿富汗宪法在规定伊斯兰教是国教的同时，规定“在法律范围内，其他宗教的信徒享有信仰自由和参加各种宗教仪式的自由”。
第四，政教分离原则是保障宗教平等权的制度安排。为了保障在不同的宗教在宪政精神的关怀下，获得平等发展的机会与地位，必须禁止国家对特定宗教的特殊待遇或特权，保持国家权力的世俗化，以保障国家的宗教中立和宗教的多元性价值。由于政教分离原则的实施，社会生活中不同利益的冲突与矛盾获得了有效的解决机制，能够及时地解决裂痕，“割断了教派与政权的政治交换关系（至少在法律上），使以教划线，以派划线，用宗教标准区分人的社会等级的做法难以为继，从而为真正实现宗教信仰自由，为处于少数地位、弱势地位的教派改善其自身状况创造了条件，使不同教派、不同文化背景人民的和睦相处成为可能。[4]在现代社会中，强调政教分离原则不仅仅是为了保护作为主观权利的宗教信仰，更重要的意义在于防止对客观宪法秩序的破坏，确立政治世界与宗教世界的不同领域。
二、政教分离原则的内涵与不同形态
政教分离原则是现代宪政国家的基本原理，体现了国家与宗教关系的政治哲学。由于各国有不同的历史发展与传统文化，政教分离原则的理解与运用有不同的特点，但其基本理念是相同的。一般意义上讲，政教分离原则包括国家对宗教的中立与宗教对国家的中立两个方面。对国家来说，政教分离原则意味着国家不能动用自己的资源支持或压制任何宗教、教派，国家不能把纳税人的钱用于与宗教有关的任何活动等，其基本内容包括：1.禁止设立国教。国教是指国家对特定宗教的特别保护或赋予各种特权。否定国教意味着国家要尊重宗教的多元性，遵守宪法规定的宗教自由与宗教的平等权，严格区分信仰世界与世俗世界的价值观；2.确立国家与宗教相互不干涉的原理与制度，即国家对宗教保持中立。因保持宗教的中立，国家不能对特定宗教进行优待或赋予特权，更不能用政府的财政资金资助特定宗教活动。当然，在具体的实践中，国家中立立场与对宗教团体法人给予部分免税等措施是有区别的，不能把文化遗产保护等国家的作为义务简单地理解为违反国家中立原则。3.禁止国家进行宗教教育与进行宗教活动。基于宗教的中立性立场，国家不得以公权力身份进行特定宗教的教育或宗教活动。如韩国《教育基本法》第6条规定，禁止在国、公立学校中进行特定宗教的教育。对宗教来说，政教分离原则意味着宗教不得介入国家的立法、司法、教育等领域。也就是说，作为政教分离原则的完整内容，宗教也负有不干涉国家政治的义务。
我国宗教信仰自由政策的实质是使宗教信仰问题成为公民个人自由选择的问题，成为公民个人的私事，不允许宗教干预国家行政、干预司法、干预学校教育和社会公共教育。如我国《教育法》第8条规定，国家实行教育与宗教相分离，任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。
目前在宪法学界对宗教的政治参与范围问题、是否绝对禁止政治参与等问题还存在着不同的主张。这是关系到宗教自由限制的合界限问题，需要从不同的角度进行分析。如需要对政治活动本身的内容进行界定，区分个人和团体政治自由的表达方式以及宗教团体的合理地位等。如果说，政教分离原则是以现代民主主义为基本价值基础的话，应允许宗教在合理范围内对政治事务表达意见。关于宗教人的政治表达自由权问题，维戈的理论是有一定说服力的。他提出“市民的宗教自由概念”，认为宗教自由分三个层次：个人的宗教自由、教会的宗教自由与市民的宗教自由。市民的宗教自由指的是个人作为享有宗教信仰的主体，一方面属于宗教团体，而另一方面又以国家或地方共同体的成员积极地参与政治性活动，表达其见解。换言之，既作为信仰的主体，又作为拥有主权的主体，对政治活动产生影响，并发挥对政治事务的批判功能等。[5]
政教分离原则在宪法文本上的不同表现形式体现了各国不同的宪政背景和文化传统。从政教分离原则发展的轨迹看，基本上经过了“合一”到“分离”、“绝对分离”到“相对分离”的发展过程，体现了宗教与文化的多元性。按照政教分离原则的实践形态，一般分为以下形态：（1）实行政教合一体制的国家，宪法上明确规定某种特定宗教为国教，并明确国家的基本理念是政治与宗教的合一；（2）由于历史文化的传统，虽保留国教的传统，但同时保护国民的宗教信仰自由的国家，如泰国是唯一以佛教为国教的国家，多数穆斯林国家把伊斯兰教规定为国教等（3）不承认国教，但对宗教团体以公法人的地位，赋予与国家同等的地位，各自以固有的传统与价值观进行活动，各自调整国家生活与信仰世界；（4）国家与宗教世界完全分离，保持国家对宗教的中立态度的国家，如美国、法国、韩国与日本等。当然，采取完全分离型的国家中也有不同的运行方式，比如政教分离原则与宗教信仰的关系上，有的国家强调其目的与手段之间的关系，认为宗教信仰是目的，政教分离原则是实现其宗教信仰自由的手段；也有学者认为，两者具有不同的目的，宗教信仰自由的目的是尊重个人的自主性，政教分离原则的目的是国家对宗教的中立性义务的确立。按照这种理论，宗教自由体现的是主观的公权，政教分离原则体现的是一种制度性保障价值。因此，即使宪法文本上，没有直接规定政教分离原则，但宗教信仰自由条文中应包括政教分离原则的内涵，不能以文本上没有规定其原则为由，否认这一原则对国家权力活动所产生的实际效力。[6]
