关于村委会成员候选人资格条件问题的思考
三
在对村委会成员候选人资格条件问题的讨论中，有一种颇为流行的观点认为，对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，特别是从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件，会对村民选举权的自由行使构成限制，会对村民选举投票指向的范围构成限制，会有可能造成违背大多数村民意愿的结果，而这是违反民主和村民自治的原则的。民主是人民当家作主，在农村则是村民当家作主。而村民当家作主的主要标志是村民普遍享有选举权和被选举权。村民自治是由村民自己决定村内的公共事务，其首要的一项内容即是由村民自己决定村委会成员的人选。按照民主和村民自治的原则，应当是村民愿意选谁就选谁，只要大多数村民都投赞成票的人不是依照法律被剥夺政治权利的人，那么该人当选为村委会成员便是理所当然的。
我们认为，民主是有规则的，并不是人们想怎么样就怎么样；民主选举也是有规则的，也不是人们想怎么选就怎么选。无规则的“民主”有可能造成“多数人的暴政”或“自治共同体”的解体；无规则的“民主选举”在极端的情况下有可能选出一个大家都认可的“君主”，走向民主的反面。所以民主必须与法治紧密结合，融为一体，这是民主自身的内在要求，也是民主可持续发展的基本保证。村民自治亦是如此，它是在法律、法规限制下的自治，不能脱离法治的轨道。在法规中对村委会成员候选人规定高于村委会选举一般选民的资格条件，虽然会对村民选举权的自由行使构成限制，会对村民选举投票指向的范围构成限制，但却符合村民根本的长远的利益，不仅不与民主和村民自治的原则相矛盾，而且是使农村基层民主和村民自治健康发展的必然选择。法律对公司这样的私法人团体内部的选举都可以进行规范，对公司的董事和监事候选人都可以规定限制性的资格条件，对村委会这样的法定农村基层群众性自治组织的选举就更可以这样做了。
可能有人会提出这样的问题：法律、法规对县乡人大代表候选人都没有规定资格条件，为什么要对村委会成员候选人规定资格条件呢？我们的回答是：县乡人大与村委会不同，对县乡人大代表候选人和村委会成员候选人的要求也应不同。县乡人大代表众多，即便个别不适宜执行代表职务的人当选后停止执行代表职务，也不会影响县乡人大的正常召开和运作。而村委会成员就是那么几个，如果有一两个不适宜执行村委会成员职务的人被选为村委会成员，他们停止执行主任或委员职务则有可能造成村委会的瘫痪。
1983年全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举的若干规定明确表示，在县级以下人大代表的直接选举中，被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的人员；被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的人员；正在取保候审或者被监视居住的人员；正在被劳动教养的人员；正在受拘留处罚的人员，都准予行使选举权利。由于这里所说的“选举权利”是广义的，包括选举权和被选举权，因此依照该规定，上述人员都享有被选举权，都有可能被选举为县乡人大代表。1987年广西壮族自治区鹿寨县黄冕区旧街乡桐木村选区选举正在服刑的一个罪犯为黄冕乡人大代表，该乡准备于10月底召开新一届第一次人代会。为此，鹿寨县人大常委会请示广西自治区人大常委会可否让该罪犯出监参加乡人代会。广西自治区人大常委会的意见是：“（1）该罪犯未被剥夺政治权利，选举也符合法律程序，应承认其代表资格有效；（2）鉴于该罪犯正在服刑，按照《刑法》第41条（新刑法第46条）的规定，且为避免不良政治影响，该罪犯在服刑期间不应出席乡人民代表大会会议；（3）由县公安机关向该罪犯本人及选区选民讲清有关法律规定，做好思想工作。”（P359）广西自治区人大常委会向全国人大常委会法制工作委员会请示，询问对这一意见的看法，后者表示同意。1992年通过并颁布施行的全国人大和地方各级人大代表法第40条规定：“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。”
如果说在县乡人大代表的选举中，对代表候选人不规定高于一般选民的资格条件，即便选出个别正在服刑的罪犯为人大代表也无伤大雅、无碍大局的话（因为完全可以根据上述法律的规定，使其暂时停止执行代表职务），那么在村委会选举中，对村委会成员候选人不规定高于一般选民的资格条件，选出一个正在服刑的罪犯担任村委会主任或副主任或委员，则会产生许多麻烦。假定选出一个正在服拘役或有期徒刑的罪犯担任村委会主任，是让村委会主任这一职务一直无人执行好呢？还是让这个在劳改场所服刑的罪犯遥控指挥、执行村委会主任的职务好呢？假定选出一个正在服管制刑的罪犯担任村委会主任，应当被村民管制的对象成了村民的领导人，这又如何是好呢？一旦出现这样的情况，恐怕怎么也不好办。也许正是考虑到了这一点，许多省、市、自治区于是作出了前述“村委会成员在任期内被依法追究刑事责任或者劳动教养的，其职务自行解除或终止”之类的规定。但此类规定属“亡羊补牢，犹未为晚”式的事后改正，终不如未雨绸缪、提前预防来得妥帖。如欲完全避免上述情况的发生，可能最好的办法就是对村委会成员候选人规定某种限制性的资格条件，例如规定：不得提名被依法追究刑事责任或者劳动教养的村民为村委会成员的候选人。
四
从上述全国人大常委会法工委对广西自治区人大常委会所提问题的回答，可以看出：全国人大常委会法工委的确是认为，至少对于县乡人大代表的直接选举来说，不应当对代表候选人规定高于一般选民的资格条件。这种看法就其理论根源来说，是建立在“两个统一”的理论基础之上的。一个“统一”是认为，选举权与被选举权应当是统一的，具有选举权也就应当具有被选举权；另一个“统一”是认为，选民资格与候选人资格应当是统一的，具有选民资格也就应当具有候选人资格。
关于前一个“统一”，我国学者韩大元、周望舒曾经正确地指出，从法理上讲，选举权与被选举权不仅内容不同、实现的结果不同，而且性质不同。选举权是法律授予选民参与选举活动的资格，是一种权利能力；被选举权不仅要求享有被选举权的公民有参与选举活动的资格，而且要求他们有通过自己的行为实现其当选的能力和当选后能胜任人民代表或国家公职人员的工作的能力。基于这些区别，也因为选举对象必须是公民中的优秀分子，所以对被选举权享有者应规定严格于选举权享有者的资格条件，唯如此方能保证当选者的平均素质高于一般选民的平均素质。否则，如果坚持选举权与被选举权的统一，规定被选举权享有者与选举权享有者完全一致的资格条件，则在实践中将有如下困惑：依我国选举制度之普遍性原则，若选举权与被选举权统一，被选举权也应为所有普通的选民所享有，故从法律上讲，被判处有期徒刑而未被剥夺政治权利的犯人不仅享有选举权，而且享有被选举权，可是我们如何保证他们享有被选举权呢？不仅他们，而且就相当一部分选民来讲，他们的被选举权也是不可能、不应该实现的，因为一旦那些素质极低的选民当选，将会给社会造成许多不良后果，也不符合现代国家（社会）管理对管理者的要求。规定对被选举权享有者的资格限制，并不违背我国宪法和选举法之平等性原则。因为平等是在承认差别前提下的机会均等，法律规定被选举权享有者的条件面向全体公民，对每一个公民而言都是平等的，每一个公民都是可以通过自己努力达到这些条件的。被选举权是一种行为能力，它不仅要求被选举权享有者有能力通过自己的努力去宣传、表现自己以争取当选，而且要求被选举权享有者有能力胜任可能当选后的工作，否则势必出现下列之一种情形：要么由于被选举权人不能胜任当选后的代表工作而根本不可能当选，这样这种被选举权是虚假的，不可能得到实现；要么那些不能胜任代表工作的有被选举权的人真正当选了，但由于他们不能胜任代表工作，使得选举失去了其真正意义。要实现选举的真正意义、保证选举的真实性，就必然要将选举权与被选举权分离，对后者提出更高要求，这样才能符合选举的价值、符合法理的要求。由于人们行为能力差别的存在，使得这样做不违背平等性原则。正如《人权宣言》第1条之规定：“在权利方面，人生来是而且始终是自由平等的，只是在公共利用上才显出社会上的差别。”被选举权是一种公共利用上的权利，它不同于选举权之处还在于选举权更多意义上是一种个人权利，而被选举权则更多意义上是一种社会权利，被选举权的完全实现——当选为人民代表或国家公职人员，就要承担选民的委托，对全体选民负责，这是一种公共责任，不能完全凭当选者本人的意愿行事，也就是当选者的个人自由受到社会公共自由的制约，而选举权则不然。从这一特点看，限制被选举权资格并不违背平等原则。
关于后一个“统一”，按照我国学术界较为普遍的看法，前一个“统一”与后一个“统一”也是统一的：有选举权，也就有被选举权；有选举权和被选举权，也就有选民资格；有选民资格，也就有候选人资格。这是一个环环相扣、层层递进的逻辑链条。但在我们看来，即便选举权与被选举权是统一的，也不等于说选民资格与候选人资格就是统一的，因为有选举权和被选举权与有选民资格就不是统一的，在上述所谓逻辑链条中有一个普遍认为没有问题的环节其实是有问题的。有选举权和被选举权与有选民资格不是一个概念，某人有选举权和被选举权与他在某时某地具有选民资格实际上是两回事情，拥有选举权和被选举权虽然是取得选民资格必须具备的条件，但并不是取得选民资格的充分条件。选民资格是具体参加某地某次选举的资格。无论在县乡人大代表的直接选举中，还是在城乡基层群众性自治组织成员的直接选举中，拥有选举权和被选举权的公民、居民和村民，要取得本地本次选举的选民资格，都还必须具备一定的精神条件和属地条件。正在发病期间、不具有完全行为能力的精神病人虽然拥有选举权和被选举权，但不具有能够参加选举的选民资格。虽然拥有选举权和被选举权不受居住期限的限制，但我们无法想象一个暂时去某外地出差、办事或治病的人可以取得参加当地人大代表和基层群众性自治组织领导成员选举的选民资格。既然有选举权和被选举权不一定具有选民资格，那么有选举权和被选举权也就不一定具有候选人资格。肯定“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”，不能必然得出有选举权和被选举权的村民一定具有参加本村本次村委会选举的选民资格和候选人资格的结论。既然法律法规可以对参加本村本次村委会选举的选民规定资格条件（非为无完全民事行为能力的精神障碍者和必须户籍或居住、生活在本村），那么法律法规也可以对村委会成员候选人规定资格条件。
五
让我们回过头来再看看大多数现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定情况。应当看到，大多数现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定虽然不尽相同，但都为村民提名村委会成员候选人提供了一定的向导。对于引导村民正确认识和行使民主权利，把那些素质好、威信高、能力强、遵纪守法、廉洁奉公、热心为村民办事的人提名为候选人，不提名严重违法乱纪行为的人为候选人，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人，选进村委会领导班子，不能说是没有意义的。
然而，同时也应当看到，现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定虽然在政治上很有意义，但在法律上意义却有一定的局限。现行省级村委会选举法规都没有关于大多数选民投票选举不具备法规规定条件的人为村委会成员，选举无效的规定。即便是从消极的否定的方面规定了村委会成员限制性资格条件的黑龙江省村委会选举办法，也没有关于大多数选民选举违反计划生育政策法规未过3年的人为村委会成员，选举无效的规定。由于没有相应的法律后果条款，所有这些规定实际上都只有一定的政策引导性，缺乏法律强制性。尽管这些规定对于引导选民提名村委会成员候选人以及投票选举村委会成员有一定的意义，但对选民的提名和投票并无严格的法律上的约束力。一旦有不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人被大多数选民选为村委会成员的情况发生，要么选举的合法性会成为一个难以确定的问题，要么省级村委会选举法规的权威性会受到很大的损害。
例如，2001年山西芮城县汉渡村的一个村民曾致函北京，询问“该村原党支部委员，在选举中因超计划生育受到党内处分的人，能不能当选为村委会主任？”民政部基层政权和社区建设司农村处在《乡镇论坛》的“村治咨询”栏目公开作答：“1999年9月26日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《山西省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第十二条规定：‘村民选举委员会可以根据村民委员会成员应当具备遵纪守法、廉洁奉公、办事公道、热心为村民服务、能带领村民致富的条件，并按照村民的意愿，结合本村有选举权和被选举权村民的具体情况以及村民委员会的工作需要，拟订村民委员会成员候选人的资格条件，提请村民会议讨论通过，并向全体村民公布。’尽管山西省的地方法规中对超生并受到处罚的人是否能当选为村委会成员没有明确具体的规定，但由于计划生育是基本国策，农村的计划生育工作又是全部计划生育工作的重中之重，因此，据我们所知，山西农村的许多村民选举委员会在拟订村委会成员候选人资格条件时，都把是否超生计划生育作为资格条件的重要内容。时限一般是选举前的三至五年。”“有的人也许会问，如果选民硬是把严重超生计划生育的人，选上来当村委会主任、副主任或委员，怎么办？这里我们介绍遇到这种事的两种处理办法，一种是，如果虽经反复教育，且选举程序正常，选民还硬是要选超生计划生育的人当村委会成员，那就认可当选结果，这种办法虽满足了民意，但对计划生育政策的执行会带来不好的影响。另一种是，像黑龙江省地方法规规定，凡超生计划生育的当选为村委会干部的当选无效。也就是说，如果村民们知道某人超生计划生育后，还是硬要选他（她）为村委会干部，你选吧，选上了也没有用，因为地方法规规定这种人选上了也是无效的。这种办法的好处是，既没有剥夺村民的选举权和被选举权，又能够引导村民正确行使民主权利，同时还能确保在村民自治工作中贯彻执行计划生育政策。我们比较同意后一种做法。需要注意的是后一种做法需要在地方法规中作出明确规定。”在给出的答案中，农村处承认，仅从积极的肯定的方面规定村委会成员候选人资格条件，是无法阻止不合乎条件的人被提名为候选人的，如果选民硬要选他（她）的话，对其当选的结果也无法不认可。农村处认为，如果在地方法规中明确规定了不具备法规规定资格条件的人或违背法规禁止性规定的人当选无效的规定，那么事情就要好办得多。农村处这一意见总的精神无疑是正确的，但农村处在谈到黑龙江省地方法规规定时的具体表述或判断却有误，因为黑龙江省村委会选举办法虽有违反计划生育政策法规的，3年内不得被提名为村民委员会成员候选人和村民委员会成员违反计划生育政策法规的，其职务自行终止的规定，但并没有违反计划生育政策法规的，当选无效的规定。“职务自行终止”与“当选无效”并不是一回事情。“当选无效”是指法律不承认当选结果，选举结果自始无效：“职务自行终止”则是指法律承认选举结果，只不过是当选人在获得职务的同时又丧失了职务，选举结果在法律上有效的同时在事实上丧失效力。上述情况表明，现行省级法规关于村委会成员候选人资格条件的规定由于弹性太大、刚性不足，而无法给实际生活中问题的解决提供一个确定的规范。
总之，现行省级法规大多只是从积极的肯定的方面规定了村委会成员的资格条件，指标不具体，缺乏硬约束，无法或不太好进行资格审查，有必要作大的修改。应着重从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件。应借鉴公司法的办法，规定：村委会主任、副主任、委员由村民直接选举产生。有某种情形之一的，例如被依法追究刑事责任或者劳动教养，执行期满未愈三年的；因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年的；因违反计划生育政策法规受处罚未愈三年的，不得担任村委会主任、副主任、委员。违反前款规定选举村委会主任、副主任、委员的，该选举无效。只有这样，才能使村委会成员候选人资格条件的规定更加易于操作、落到实处，也才能使对村委会成员初步候选人的资格审查具有可行性。
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