近年来国内NGO研究述评
出处：论文网
时间：2006-09-09
一、作为组织的中国NGO
1.关于几个术语之间的关系。NGO为英文Non-governmental Organizations的缩写，直 译为非政府组织，我国官方文件里一般称之为民间组织，(但英语翻译仍为NGO)；与之 类似的概念还有NPO(Non-profit Organizations，直译为非营利组织)；社会团体(简称 社团，狭义的是指符合《社团登记管理条例》的社会组织，但在中国很多时候它又泛指 社会组织，因此在外延上相当于NGO)；第三部门(Third Sector)；民间组织；志愿者组 织(Voluntary Organization，VO)；公民(市民)社会(Civil Society)等。对这些概念 ，大多数业内人士在使用它们时基本上是指同一概念，只是表现出个人的偏好差异。一 般而言，NGO强调的是概念的非政府的一面，即和政府的区别。NPO则强调其与企业的区 别，第三部门强调的是与政府和企业的区别，公民社会则是从社会的非组织的角度描述 NGO，志愿者组织则强调其志愿性的特征(王名，2002)。
2.关于NGO的界定，在国际上没有普遍的共识。目前国内学界对NGO定义，有代表性的 大致有三种：广义的NGO是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上 包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织(含单位内部的、以 企业形式登记的、未登记的社团等)(王名，2002，张明，2001)；狭义的NGO是指严格符 合《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》的社会组织，即官方概念 里的“民间组织”，在外延上就只有社团和民办非企业单位两类组织(齐丙文，2000)( 还有一种看法是仅仅把那些纯民间的草根组织视为NGO，而把那些有政府背景的都排除 在外)。中间的定义是在广义的外延上去掉国有事业单位或其它组织。
3.关于NGO的类型，有学者按组织的形成过程、领导层的产生、主要领导的身份和经费 来源等四个指标，把中国NGO分为官办型、半官半民型、和民办型三类(王颖等，1993) 或根据其起源分为自上而下型、自下而上型和外部输入型三类；或者根据其是否实际进 行活动而分为经过登记注册并具有法人资格的社团，经过登记注册但无法人资格的社团 ，注册为企业法人的社团和干脆就不进行任何注册的社团等四类社团(康晓光，1999)。 也有学者主张以分层分类为原则，首先依照组织构成和制度特征，将其分为会员制组织 和非会员制组织两大类，对前者又可根据它们所体现的公益属性的类型，分为互益型和 公益型组织，后者再根据组织的活动类型分为运作型和实体型组织两类(王名，2002)。
4.关于中国NGO的主要特征，除了NGO的非政府、非营利、非政党、非宗教、组织性、 志愿性等共性外，也有较多的人关注中国NGO的个性。有人指出，中国的社团在外表上 是新的社会团体，但在骨子里还是官办社团，这就是中国NGO的“形同异质”性。概括 而言，制度的束缚是中国官办社团的“形同质异”的根源(沈原，孙五三，1999)。另有 学者认为，双重管理体制决定了中国社团“半官半民”的法律地位，也迫使它要从“官 、民”两种渠道寻找资源，并只能活动于“官、民”之间的中间地带(康晓光，1999)。 从制度上分析，“官民二重性”是因为社团(可能主要为会员制组织——笔者注)的自组 织成本高于官方组织成本的事实，使人们选择了进入官方组织，以维护自己的权益。当 然，这是以牺牲自主性为代价的(于晓虹，李姿姿，2002)。
5.关于NGO的生成与运作。一方面，从动力机制上分析，体制内的自上而下型的社团成 立的主要动力是满足党和政府需要。其成立、活动、注销完全取决于政府主管部门，是 为典型的政府选择模式。它具有人均拥有量不足、经费不足、能力不足、结构不合理的 缺点。与之相反，那些体制外的自下而上型的社团成立的主要动力是社会的多元化需求 ，由社会决定其成立、活动和注销的全过程，是为社会选择模式。这是一种更有活力和 效率的体制，因此，中国社团改革的方向是从政府选择模式向社会选择模式转变(王名 等，2001)。而另一方面，从现实的情况来看，虽然中国NGO登记管理的预审制使NGO的 进入门槛很高，但我国的众多的NGO们还是公开的或“好好地”在社会上活动，就在于 他们都获得了社会合法性、行政合法性、政治合法性、法律合法性四种合法性中的一种 或若干种(高丙中，2000)。
6.关于NGO的监督与管理。有学者认为，中国NGO发展要跳出“一放就乱，一乱就收， 一收就死”的陷阱，关键是建立第三方评估机制，对NGO的非营利性、使命与战略、项 目以及组织能力进行全方位的评估，以弥补政府监督的不足(邓国胜，2001)。换言之， “中国公益机构公共责任机制建设的主要任务是强化外部监督，实现道德驱动的自律向 制度化自律的转变”(周志忍，陈庆云，1999)。对于NGO的监管学界也提出了不同的设 计，但必须指出的是，我国NGO尚处于发展的初级阶段，也就是未定型的阶段，过分强 调构建NGO监管模式可能是不太现实的。
二、有关NGO的几对关系
1.NGO与政府及政治的关系。(1)就结构性关系而言，政府与NGO关系体现的实质上是国 家与社会的关系或者说是第一部门与第三部门的关系。NGO作为社会的一种组织化形式 ，特别是把社会作为公民社会理解时，更是如此。关于国家与社会的关系，国内学界存 在三种观点。“多元主义论”者认为，中国正在经历国家与社会的分化，市民社会正在 逐步发育和成长。相反，“中国特色论”者则认为，中国的国家与社会的关系并没有发 生什么实质性的变化，社团只不过是政府与社会之间的“中间层”，是政府实施社会控 制的“第二纵向沟通渠道”。而“法团主义论”者强调，中国的国家与社会关系确实发 生了变化，但是出现的或发展的并不是多元主义的市民社会，而是一种法团主义结构( 康晓光，1999)。有学者认为，作为第三种力量的社会中介组织起着沟通政府、市场、 公民的作用(唐兴霖等，2002)。还有学者发现中国传统民间组织具有“双重部门与影子 国家”的特点。而之所以如此，是因为由公产权的界定所导致的民间组织制度化需要代 表公允的国家的间接介入。这样，国家和社会在一个民间组织里同时存在，同时运作， 民间组织遂具有了第一和第二部门的双重特征(张小军，2002)。此外，有学者指出，政 府和NGO合作治理社会问题是第三域(Third Realm)的“去国家化”，它预示了一种政治 创新——新型的协商式的国家与社会关系——它可能影响未来第三部门和整体社会变迁 的方向(朱又红，1999)。在该模式中值得关注的是NGO介入政府的传统“领地”，而且 是利用国有资产开展社区服务，提供公共产品，这表明政府和社团相互借重，可能预示 了一种合作主义的趋势。但它也蕴涵着风险，关键是产权的不明晰，它将带来治理结构 上的问题，并有可能导致社会国家化的“复辟”，由是，其政治创新意义就打了折扣。
(2)功能性关系。就实然或应然的角度谈中国NGO与政府关系方面，有较多学者倾向于 认为或主张NGO与政府合作的关系更具体地体现为合作与依存，冲突与摩擦关系(王名， 2001；夏义坤，2002；徐永光，1999；朱传一，1999等)。当然，这其实是合作加建设 性批评的伙伴关系，而此时的NGO已然是上层建筑的新形式的代表了(胡为雄，1997)。 就所以然而言，政府职能转变的方向是公共职能社会化，这决定了政府改革需要并将推 动第三部门的发展(吴锦良，2001)。也有人认为20年来社团的迅猛发展是“集权失灵” 而非所谓“市场失灵”或“政府失灵”的产物。社团具有关注社会问题、表达和综合特 殊群体的利益、沟通政府和社会关系的功能。根据我国基本国情和国际环境，在政府主 导型现代化背景下，社会发展将经历国家对社会的绝对控制到国家法团主义再到社会合 作主义的路径(康晓光，1999)。
2.关于NGO与企业及市场的关系方面，有学者在对日、美欧关于非营利组织的概念比较 分析的基础上，从需求层次、产业结构、市场失灵的角度论述并提出非营利组织的扩大 是社会经济发展的普遍规律的观点(陈晓春，2000)。也有学者指出，在传统的市场领域 和国家领域之间事实上存在一个政府和市场都无法作用的中间地带即第三域。因此，政 府失灵和市场失灵在客观上呼唤“第三只手”——非营利组织——作为新的社会公共事 务管理主体的出现，因为它具有市场和政府所不具备的优势(王玉明，2001)。还有学者 从资源配置角度论证，NGO具有弥补市场机制和政府机制的功能，从而具有一定的制度 创新意义(刘银喜，2002)。还有学者从微观的开拓资金来源的角度探讨NPO与营利组织 的战略联盟的可能性问题(乐为，2001)。总体而言，NGO与企业及市场关系的研究，宏 观的、大道理的较多，微观的、个案的、实务性的较少，这也间接反映了我国NGO还处 于初级阶段，较少关注与企业的合作问题。
1.关于几个术语之间的关系。NGO为英文Non-governmental Organizations的缩写，直 译为非政府组织，我国官方文件里一般称之为民间组织，(但英语翻译仍为NGO)；与之 类似的概念还有NPO(Non-profit Organizations，直译为非营利组织)；社会团体(简称 社团，狭义的是指符合《社团登记管理条例》的社会组织，但在中国很多时候它又泛指 社会组织，因此在外延上相当于NGO)；第三部门(Third Sector)；民间组织；志愿者组 织(Voluntary Organization，VO)；公民(市民)社会(Civil Society)等。对这些概念 ，大多数业内人士在使用它们时基本上是指同一概念，只是表现出个人的偏好差异。一 般而言，NGO强调的是概念的非政府的一面，即和政府的区别。NPO则强调其与企业的区 别，第三部门强调的是与政府和企业的区别，公民社会则是从社会的非组织的角度描述 NGO，志愿者组织则强调其志愿性的特征(王名，2002)。
2.关于NGO的界定，在国际上没有普遍的共识。目前国内学界对NGO定义，有代表性的 大致有三种：广义的NGO是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延上 包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织(含单位内部的、以 企业形式登记的、未登记的社团等)(王名，2002，张明，2001)；狭义的NGO是指严格符 合《社团登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》的社会组织，即官方概念 里的“民间组织”，在外延上就只有社团和民办非企业单位两类组织(齐丙文，2000)( 还有一种看法是仅仅把那些纯民间的草根组织视为NGO，而把那些有政府背景的都排除 在外)。中间的定义是在广义的外延上去掉国有事业单位或其它组织。
3.关于NGO的类型，有学者按组织的形成过程、领导层的产生、主要领导的身份和经费 来源等四个指标，把中国NGO分为官办型、半官半民型、和民办型三类(王颖等，1993) 或根据其起源分为自上而下型、自下而上型和外部输入型三类；或者根据其是否实际进 行活动而分为经过登记注册并具有法人资格的社团，经过登记注册但无法人资格的社团 ，注册为企业法人的社团和干脆就不进行任何注册的社团等四类社团(康晓光，1999)。 也有学者主张以分层分类为原则，首先依照组织构成和制度特征，将其分为会员制组织 和非会员制组织两大类，对前者又可根据它们所体现的公益属性的类型，分为互益型和 公益型组织，后者再根据组织的活动类型分为运作型和实体型组织两类(王名，2002)。
4.关于中国NGO的主要特征，除了NGO的非政府、非营利、非政党、非宗教、组织性、 志愿性等共性外，也有较多的人关注中国NGO的个性。有人指出，中国的社团在外表上 是新的社会团体，但在骨子里还是官办社团，这就是中国NGO的“形同异质”性。概括 而言，制度的束缚是中国官办社团的“形同质异”的根源(沈原，孙五三，1999)。另有 学者认为，双重管理体制决定了中国社团“半官半民”的法律地位，也迫使它要从“官 、民”两种渠道寻找资源，并只能活动于“官、民”之间的中间地带(康晓光，1999)。 从制度上分析，“官民二重性”是因为社团(可能主要为会员制组织——笔者注)的自组 织成本高于官方组织成本的事实，使人们选择了进入官方组织，以维护自己的权益。当 然，这是以牺牲自主性为代价的(于晓虹，李姿姿，2002)。
5.关于NGO的生成与运作。一方面，从动力机制上分析，体制内的自上而下型的社团成 立的主要动力是满足党和政府需要。其成立、活动、注销完全取决于政府主管部门，是 为典型的政府选择模式。它具有人均拥有量不足、经费不足、能力不足、结构不合理的 缺点。与之相反，那些体制外的自下而上型的社团成立的主要动力是社会的多元化需求 ，由社会决定其成立、活动和注销的全过程，是为社会选择模式。这是一种更有活力和 效率的体制，因此，中国社团改革的方向是从政府选择模式向社会选择模式转变(王名 等，2001)。而另一方面，从现实的情况来看，虽然中国NGO登记管理的预审制使NGO的 进入门槛很高，但我国的众多的NGO们还是公开的或“好好地”在社会上活动，就在于 他们都获得了社会合法性、行政合法性、政治合法性、法律合法性四种合法性中的一种 或若干种(高丙中，2000)。
6.关于NGO的监督与管理。有学者认为，中国NGO发展要跳出“一放就乱，一乱就收， 一收就死”的陷阱，关键是建立第三方评估机制，对NGO的非营利性、使命与战略、项 目以及组织能力进行全方位的评估，以弥补政府监督的不足(邓国胜，2001)。换言之， “中国公益机构公共责任机制建设的主要任务是强化外部监督，实现道德驱动的自律向 制度化自律的转变”(周志忍，陈庆云，1999)。对于NGO的监管学界也提出了不同的设 计，但必须指出的是，我国NGO尚处于发展的初级阶段，也就是未定型的阶段，过分强 调构建NGO监管模式可能是不太现实的。
二、有关NGO的几对关系
1.NGO与政府及政治的关系。(1)就结构性关系而言，政府与NGO关系体现的实质上是国 家与社会的关系或者说是第一部门与第三部门的关系。NGO作为社会的一种组织化形式 ，特别是把社会作为公民社会理解时，更是如此。关于国家与社会的关系，国内学界存 在三种观点。“多元主义论”者认为，中国正在经历国家与社会的分化，市民社会正在 逐步发育和成长。相反，“中国特色论”者则认为，中国的国家与社会的关系并没有发 生什么实质性的变化，社团只不过是政府与社会之间的“中间层”，是政府实施社会控 制的“第二纵向沟通渠道”。而“法团主义论”者强调，中国的国家与社会关系确实发 生了变化，但是出现的或发展的并不是多元主义的市民社会，而是一种法团主义结构( 康晓光，1999)。有学者认为，作为第三种力量的社会中介组织起着沟通政府、市场、 公民的作用(唐兴霖等，2002)。还有学者发现中国传统民间组织具有“双重部门与影子 国家”的特点。而之所以如此，是因为由公产权的界定所导致的民间组织制度化需要代 表公允的国家的间接介入。这样，国家和社会在一个民间组织里同时存在，同时运作， 民间组织遂具有了第一和第二部门的双重特征(张小军，2002)。此外，有学者指出，政 府和NGO合作治理社会问题是第三域(Third Realm)的“去国家化”，它预示了一种政治 创新——新型的协商式的国家与社会关系——它可能影响未来第三部门和整体社会变迁 的方向(朱又红，1999)。在该模式中值得关注的是NGO介入政府的传统“领地”，而且 是利用国有资产开展社区服务，提供公共产品，这表明政府和社团相互借重，可能预示 了一种合作主义的趋势。但它也蕴涵着风险，关键是产权的不明晰，它将带来治理结构 上的问题，并有可能导致社会国家化的“复辟”，由是，其政治创新意义就打了折扣。
(2)功能性关系。就实然或应然的角度谈中国NGO与政府关系方面，有较多学者倾向于 认为或主张NGO与政府合作的关系更具体地体现为合作与依存，冲突与摩擦关系(王名， 2001；夏义坤，2002；徐永光，1999；朱传一，1999等)。当然，这其实是合作加建设 性批评的伙伴关系，而此时的NGO已然是上层建筑的新形式的代表了(胡为雄，1997)。 就所以然而言，政府职能转变的方向是公共职能社会化，这决定了政府改革需要并将推 动第三部门的发展(吴锦良，2001)。也有人认为20年来社团的迅猛发展是“集权失灵” 而非所谓“市场失灵”或“政府失灵”的产物。社团具有关注社会问题、表达和综合特 殊群体的利益、沟通政府和社会关系的功能。根据我国基本国情和国际环境，在政府主 导型现代化背景下，社会发展将经历国家对社会的绝对控制到国家法团主义再到社会合 作主义的路径(康晓光，1999)。
2.关于NGO与企业及市场的关系方面，有学者在对日、美欧关于非营利组织的概念比较 分析的基础上，从需求层次、产业结构、市场失灵的角度论述并提出非营利组织的扩大 是社会经济发展的普遍规律的观点(陈晓春，2000)。也有学者指出，在传统的市场领域 和国家领域之间事实上存在一个政府和市场都无法作用的中间地带即第三域。因此，政 府失灵和市场失灵在客观上呼唤“第三只手”——非营利组织——作为新的社会公共事 务管理主体的出现，因为它具有市场和政府所不具备的优势(王玉明，2001)。还有学者 从资源配置角度论证，NGO具有弥补市场机制和政府机制的功能，从而具有一定的制度 创新意义(刘银喜，2002)。还有学者从微观的开拓资金来源的角度探讨NPO与营利组织 的战略联盟的可能性问题(乐为，2001)。总体而言，NGO与企业及市场关系的研究，宏 观的、大道理的较多，微观的、个案的、实务性的较少，这也间接反映了我国NGO还处 于初级阶段，较少关注与企业的合作问题。
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