论社会治理模式中的德治及其制度安排
出处：论文网
时间：2006-09-09
一、法治与德治的哲学解析
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
