《行政许可法》与政府行政观念变革
【内容摘要】：文章首先分析了我国公共行政改革的特点，以此为出发点，作者认为我国行政审批制度的观念、内容、目的与公共行政要求有很大的差距，改革我国行政审批制度必须以公共行政的发展要求为依据，大力推进行政审批观念由权力行政向服务行政转变，在内容上逐步减少经济管理的审批，增强社会管理和社会服务的审批，减少微观经济管理的审批，加强宏观经济管理的政府管制，通过简化审批程序和手续、促进政务公开和完善行政审批的监督机制，实现行政审批服务于公共利益的目的。
【关键词】：行政许可 政府 行政观念
备受关注的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）已于2003年8月27日经第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过、并于2004年7月1日起开始施行。这是我国社会主义民主法制建设中的一件大事。《行政许可法》是继《行政诉讼法》《行政处罚法》、《国家赔偿法》之后又一部规范政府共同行为的重要法律。制定《行政许可法》，是规范设立、实施行政许可的需要，是深化行政审批改革的需要，是适应加入WTO新形势的需要。它所确立的各项原则和制度，必将对我国的法制化建设产生深远影响。
一、政府改革应以公共性为基本理念
公共行政是指“那些不以赢利为目的，旨在有效地增进以公平分配社会公共利益而进行的组织、管理与调控活动”。公共行政主要有这样一些特征：一是公共行政必须以公共权力为基石，二是公共行政指向的对象只能是公共事务，三是公共行政的目的必须是为了实现公共利益，四是公共行政必须具有公开性和程序性，五是公共行政是一种服务性和非营利性的活动。
在改革之前，我国政府是一种全能型的政府，这种行政模式与公共行政有着天壤之别。近年来，我国政府对政府职能进行了大幅度的调整，呈现了以下几个特点：
（一）从行政观念上看，表现为从权力行政向服务行政转化。
公共行政的最大特点是行政观念上表现为服务行政的理念。“现代公共行政改革表现出一种破除权力拜物教的趋势，实现过去的重管制轻服务、‘以政府为中心’，到开始注重公共服务，‘以满足公众的需要为中心’的转变”。近年来，“伴随着社会转型，市场经济的建立和完善，行政观念正在发生深刻的变化，服务行政的观念逐渐成为社会的主导观念。”1998年政府机构改革明确提出了政府职能的转变问题，即由直接管企业、管生产和分钱、分物转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，树立服务本位理念，确立政府公共服务的职能。
（二）从政府职能的内容来看，表现为政府经济职能的逐步弱化，社会管理、社会服务职能不断强化。
政府职能不仅有经济管理的职能，而且也有社会管理、社会服务的职能。在公共行政中，后者应该占据主导地位，这是市场经济的本质要求。随着我国市场经济的确立和逐步完善，我国在行政改革中逐步减少了经济管理职能，将经济管理的职能下放给地方，向企业和社会转移，以充分发挥市场机制的作用，同时，积极强化了政府的社会管理和服务职能，以实现服务政府的政府理念。
（三）从政府职能的流向来看，表现出从中央向地方，从政府到民间的放权过程。
我国的行政改革是从“权力高度集中”与“全能政府”的基础上出发的，有步骤地将权力下放到地方或基层政府，并部分地放权或还权于企业和社会。从80年代初开始，中央政府不断地向地方政府下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限。中央政府主要掌握国民经济的重大决策权即宏观调控权，以保证经济总量基本平衡和经济结构优化。地方政府有权按照国家法律、法规和宏观政策制定地方规章、措施或政策，通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；运用地方资源，促进本区域经济增长和社会进步，特别是推动直接为公众服务的教育、卫生；住房和社会保障事业的发展。此外，政府还开始逐步向企业和社会放权，以调整政府与企业、政府与社会的关系，发挥企业和社会的积极性、主动性和创造性。
（四）从经济管理职能的自身转变来看，表现为微观经济管理逐步减少、宏观经济管理逐步加强。
为了发挥市场经济的优越性，政府经济职能逐步减少了微观管理，而加强了宏观调控。1988年以前，政府转变职能是在计划经济框架之内的局部调整，如在计划管理体制方面缩小了政府下达的指令性计划范围，扩大了指导性计划和市场调节的范围；在财政体制方面通过“利改税”、“分级包干”等改革措施，增加了地方政府的财权；在农村实行了家庭联产承包责任制，做到了政府与农业经营分开。但这些改革还未从根本上触动计划经济体制。1988年以后尤其是1992年以来，政府转变职能立足于全面突破计划经济的樊篱，中心内容是“政企分开”，即政府管理职能与企业经营职能分开，政府管理从微观管理转向宏观管理；由直接管理转向间接管理；由部门管理转向行业管理；由对社会的管制为主转向引导、监督、服务为主；由政府机关办社会转向机关后勤服务社会化。宏观调控成为了1998年政府机构改革方案中政府三项职能最为重要的一项。
（五）从政府能力建设来看，政府职能的转变并不是要削弱政府的职能，而是要加强政府的能力。
政府将部分政府职能交给企业或社会，并不是要削弱政府的职能，而是要在强化市场和社会的力量的同时，重塑政府的形象，加强政府的权威，建立一个符合现代社会要求的强力政府。正如有的学者所言，“我国政府的权力向社会转移与回归，并不是主张弱化政府职能，更不是无政府论。特别是中国作为后发现代化国家，要在比西方发达国家短得多的时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的革命性转变，其间政府作为一种国家强制力为后盾的社会公共权威组织，起着特殊甚至主导性作用。因此，我们需要通过国家与社会的协调发展而实现强社会与强政府的结合，既要增强政府的权威和效能，又要发展市场、社会的力量”。
（六）公共行政改革的目标是实现行政效率和行政公平的双重价值。
现代政府既是高效政府，又是公平和正义的政府。1998年政府机构改革明确规定了以建立办事高效、运转协调、行为规范的政府管理体系为主要目标；在实现行政效率的同时，在调整收入分配上确定了“效率优先，兼顾公平”分配原则，以确保行政的公平化。
二、现行行政审批制度存在的问题
受公共行政改革的影响，我国行政审批制度的改革必然要进行大力的调整。近年来，尤其是加入WTO后，我国的行政审批制度经过了大量的改革，但是也还存在一些问题，难以适应公共行政改革的整体性要求。具体来说，我国现行的行政审批制度存在的问题主要有：
（一）谁都可以设定许可。在行政许可方面，由于没有行政许可法的规范，上至全国人大、国务院，下至县、乡镇政府甚至其内设机构都可以设定行政许可，规定自然人、法人或其他组织从事某一活动必须取得其许可。现行行政审批过多过大，不符合我国公共行政改革中的权力逐步下放和向社会、企业转移和回归的要求。
（二）行政许可事项过多过滥。2001年，国务院统计的其各个部门的行政许可事项达5000多项,各省级人民政府审批事项一般有2000个左右，市一级设定的行政审批事项也有七八百之多。行政许可事项范围太宽，几乎涵盖了行政管理的方方面面。某个领域一出现问题，就要设定行政许可。2000年11月22日，郑州市人民政府发布实施的《郑州市馒头生产销售管理暂行办法》规定：凡在本市市区从事馒头生产、销售的单位和个人，均要向市商贸行政主管部门提出申请。经审查合格由市商贸主管部门发给《馒头定点生产许可证》。《人民日报》曾报道，在西部某市，一个建设项目的审批，从头到尾要经过“7个部门、八个审批关口”该58个公章，经169个人签字，正常速度需要2年。行政许可事项过多过滥可见一斑。并且现行的行政审批制度主要集中在经济管理领域，尤其是在微观经济管理领域，如中央各部委的行政审批改革在2002年上报的审批项目4159项中，经济事务占50%。这种以经济管理为主要内容的行政审批制度是与当代公共行政的弱化经济管理职能、强化社会管理和社会服务职能的职能转变趋势相背离的。影响了市场主体的积极性和主动性，窒息了市场优化配置资源的作用。
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