退耕还林后续政策的思考
出处：论文网
时间：2007-01-18
摘 要 研究退耕还林后续政策是巩固退耕还林的成果的关键。阐述了实施退耕还林取得的效益，探讨了退耕过程中出现的一些问题，提出了退耕还林后续政策建议，对于退耕还林工程“稳得住，不反弹”具有指导作用。
关键词 退耕还林 后续政策
退耕还林工程是目前党中央、国务院已经启动的七大生态工程当中规模最大、投资最多的一项生态工程。这项工程从1999年开始试点，2000年全面启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，退耕还林工程取得巨大成就，促进生态环境的明显改善。但随着退耕还林继续实施，退耕还林过程中出现一些问题，如我国退耕还林规定补助期限，“国家每年根据退耕面积核定退耕还林还草所需要进行补助，经济林补助5年，生态林补助8年”，退耕还林补助期满后怎么办？钱粮补助一旦没有了，有些退耕还林的农户生计会受到影响，退耕农户又会毁林开荒，退耕还林的成果就会毁誉一旦。认真研究退耕还林过程中出现的问题，制定后续政策是一个值得认真思考的问题。因此，通过对恩施州退耕还林工程的调查，分析目前存在的问题，提出一些建议供决策部门参考。
1 实施退耕还林的效益分析
1.1 退耕还林生态效益明显
退耕还林工程、天然林保护工程实施就是为了改善生态环境，通过几年的实施，在水土保持、防治风沙、抑制洪涝灾害方面取得明显的生态效益。广西、四川、恩施州等地调查发现，山绿了、水清了、风沙少了，生存条件得到明显改善。据恩施市林业局对蓄水量、水土保持两项效益测算，每年收益分别为3 192万元、210万元。
蓄水量的经济效益评估，恩施市年降雨量1 200～2 000mm，年平均降雨量为1 600mm，林地降水变化途径为18%~25%为林冠截流和蒸发；55%~70%变为地下水，再按60%变为地下径流的经验值计算，退耕还林地成林后，预测年平均可蓄水为：多年平均降水量×林地增加径流比例×退耕还林面积=6 384万m3，则相当6 384万m3的地下水在一年内慢慢渗出，折算经济效益价值为3 192万元/年（按0.5元/t计算）。
水土保持经济效益价值评估：恩施市25度以上坡耕地水土流失平均侵蚀模数53.01t/hm2，有林地每年可以降低侵蚀模数为43.01t/hm2，6 870hm2退耕还林面积每年可减少土壤流失26.6万t。按每吨土壤中含氮1kg，磷0.7kg，钾2.4kg来计算，则保持水土肥力和经济价值核算为每年210万元。
1.2 退耕还林对经济和社会效益的影响
通过调查，单纯的退耕还林工程对社会效益的影响体现得不是很明显，但是从宏观层面上把退耕还林工程与农村产业结构调整结合起来分析，对农村经济社会的影响主要体现在以下几个方面：
（1）增加农民收入。农民收入来源主要由四部分构成，即传统种植业收入、养殖业收入、外出打工收入、其他收入。实施退耕还林后，传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而打工收入明显增加，由占总收入的比例37%提高到42%，同时国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加，农民收入稳步增长。
（2）促进农业生产效率提高和投入产出率增加。退耕还林主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡实施退耕，使农村有更多的人力、物力投入到平缓的耕地中，提高了耕作水平和复种指数，使单位面积粮食产量增加。
（3）促进农村产业和土地利用结构的调整。以恩施市为例来看，第一产业2000年国内生产总值为9.69亿元，到2004年国内生产总值为13.33亿元，年平均增长速率为2.9%；第二产业2000年国内生产总值为8.81亿元，到2004年国内生产总值为12.30亿元，年平均增长速率为7.8%；第三产业2000年国内生产总值为9.78亿元，到2004年国内生产总值为15.05亿元，年平均增长速率为10.6%。二、三产业增长比较快，产业结构得到优化。
2 退耕还林过程中存在的问题
2.1 农民收入问题
退耕还林到期后，钱粮补助一旦没有了，农民收入是否下降，这是退耕还林工程成败的关键。据调查，巴东县种植经济林和部分兼用林的农户收入有所增加，大部分农户收入将减少。据测算，补助到期后与目前相比，家庭收入增加的仅占18.6%，家庭收入变化不大的占35.7%，家庭收入减少的32户45.7%，无外出务工或外出务工收入低的农户，可能出现越来越穷的情况。
还林补助是否满足农民退耕需求也是一个探讨的问题。最简单的是种粮食与退耕补助费的比较，由于国家实行一系列的粮食直补，以及粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林补助标准不变，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。粮食价格从2003年开始上升，2004年大幅上涨。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数(CPI)比2003年上涨26.4%。与此同时，国家却在此时改变了退耕还林补偿政策，实施现金补助代替原先的粮食补助，补偿标准不变，仍为每公斤粮食折合现金1.4元，实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户，降低农户退耕还林的积极性，使补偿政策的激励作用弱化。
关键词 退耕还林 后续政策
退耕还林工程是目前党中央、国务院已经启动的七大生态工程当中规模最大、投资最多的一项生态工程。这项工程从1999年开始试点，2000年全面启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，退耕还林工程取得巨大成就，促进生态环境的明显改善。但随着退耕还林继续实施，退耕还林过程中出现一些问题，如我国退耕还林规定补助期限，“国家每年根据退耕面积核定退耕还林还草所需要进行补助，经济林补助5年，生态林补助8年”，退耕还林补助期满后怎么办？钱粮补助一旦没有了，有些退耕还林的农户生计会受到影响，退耕农户又会毁林开荒，退耕还林的成果就会毁誉一旦。认真研究退耕还林过程中出现的问题，制定后续政策是一个值得认真思考的问题。因此，通过对恩施州退耕还林工程的调查，分析目前存在的问题，提出一些建议供决策部门参考。
1 实施退耕还林的效益分析
1.1 退耕还林生态效益明显
退耕还林工程、天然林保护工程实施就是为了改善生态环境，通过几年的实施，在水土保持、防治风沙、抑制洪涝灾害方面取得明显的生态效益。广西、四川、恩施州等地调查发现，山绿了、水清了、风沙少了，生存条件得到明显改善。据恩施市林业局对蓄水量、水土保持两项效益测算，每年收益分别为3 192万元、210万元。
蓄水量的经济效益评估，恩施市年降雨量1 200～2 000mm，年平均降雨量为1 600mm，林地降水变化途径为18%~25%为林冠截流和蒸发；55%~70%变为地下水，再按60%变为地下径流的经验值计算，退耕还林地成林后，预测年平均可蓄水为：多年平均降水量×林地增加径流比例×退耕还林面积=6 384万m3，则相当6 384万m3的地下水在一年内慢慢渗出，折算经济效益价值为3 192万元/年（按0.5元/t计算）。
水土保持经济效益价值评估：恩施市25度以上坡耕地水土流失平均侵蚀模数53.01t/hm2，有林地每年可以降低侵蚀模数为43.01t/hm2，6 870hm2退耕还林面积每年可减少土壤流失26.6万t。按每吨土壤中含氮1kg，磷0.7kg，钾2.4kg来计算，则保持水土肥力和经济价值核算为每年210万元。
1.2 退耕还林对经济和社会效益的影响
通过调查，单纯的退耕还林工程对社会效益的影响体现得不是很明显，但是从宏观层面上把退耕还林工程与农村产业结构调整结合起来分析，对农村经济社会的影响主要体现在以下几个方面：
（1）增加农民收入。农民收入来源主要由四部分构成，即传统种植业收入、养殖业收入、外出打工收入、其他收入。实施退耕还林后，传统种植业收入有所下降，养殖业收入没有变化，而打工收入明显增加，由占总收入的比例37%提高到42%，同时国家补助的钱粮直接增加了部分农民的收入。农民从事多种经营、副业生产及外出务工人数大幅度增加，农民收入稳步增长。
（2）促进农业生产效率提高和投入产出率增加。退耕还林主要是把山高坡陡、水土流失严重、投入产出率低的陡坡实施退耕，使农村有更多的人力、物力投入到平缓的耕地中，提高了耕作水平和复种指数，使单位面积粮食产量增加。
（3）促进农村产业和土地利用结构的调整。以恩施市为例来看，第一产业2000年国内生产总值为9.69亿元，到2004年国内生产总值为13.33亿元，年平均增长速率为2.9%；第二产业2000年国内生产总值为8.81亿元，到2004年国内生产总值为12.30亿元，年平均增长速率为7.8%；第三产业2000年国内生产总值为9.78亿元，到2004年国内生产总值为15.05亿元，年平均增长速率为10.6%。二、三产业增长比较快，产业结构得到优化。
2 退耕还林过程中存在的问题
2.1 农民收入问题
退耕还林到期后，钱粮补助一旦没有了，农民收入是否下降，这是退耕还林工程成败的关键。据调查，巴东县种植经济林和部分兼用林的农户收入有所增加，大部分农户收入将减少。据测算，补助到期后与目前相比，家庭收入增加的仅占18.6%，家庭收入变化不大的占35.7%，家庭收入减少的32户45.7%，无外出务工或外出务工收入低的农户，可能出现越来越穷的情况。
还林补助是否满足农民退耕需求也是一个探讨的问题。最简单的是种粮食与退耕补助费的比较，由于国家实行一系列的粮食直补，以及粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林补助标准不变，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。粮食价格从2003年开始上升，2004年大幅上涨。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数(CPI)比2003年上涨26.4%。与此同时，国家却在此时改变了退耕还林补偿政策，实施现金补助代替原先的粮食补助，补偿标准不变，仍为每公斤粮食折合现金1.4元，实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户，降低农户退耕还林的积极性，使补偿政策的激励作用弱化。
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