试析农民工养老保障领域政府职能定位
出处：论文网
时间：2007-01-24
(4)在中国现行的条件下，也不存在一个第三方非营利组织能为庞大的农民工群体构建和提供养老保障制度。
可见，市场失灵的存在构成了政府在农民工养老保障领域承担责任的必要条件，政府在条件和能力允许的情况下介入农民工养老保障领域是必要和合理的。
3.2 政府介入农民工养老保障领域的可行性——政府责任能力分析
(1)从经济资源的角度分析，2004年我国GDP达到13.65万亿元，财政收入2.63万亿元，这意味着政府手中掌握了一定量的可用于再分配的资源。而且，实行分税制以后，中央政府的财权和财力都得到了进一步的巩固和提升，使中央政府有能力集中手中的资源举办一些较大规模的公共项目。
(2)从社会资源的角度分析，自SARS开始，包括政府在内的整个社会对农民工的关注程度都提高了，同时，能够面向农民工进行分配的社会资源随着这种关注程度的提高也增加了。
(3)政府集中有限资源优先发展农民工养老保障体系是可行的也是必要的。虽然我国GDP已经跨上了新台阶，经济总量已居世界第6位，但区域经济和部门经济中都存在发展不平衡的现象，需要国家投入和扶持的领域很多，那么应当怎样协调这些纷繁复杂的关系呢？笔者认为，集中有限资源优先发展具有强烈正外部性的领域，对于推进整个产业结构的调整和经济的协调发展具有重要的意义，而发展农民工养老保障体系，既顺应了中国城镇化的大潮，又是解决当前中国许多经济和社会问题的切入点。
可见，政府已经具备了在一定限度内承担农民工养老责任的能力，政府责任能力的具备构成了政府介入农民工养老保障领域的充分条件。这里所说的一定限度内承担农民工养老责任是基于两个方面的考虑：其一，政府虽然拥有了较大规模的经济资源可供分配，但对于完全承担1.2亿农民工群体的养老保险依旧力不从心；其二，从经济效率和道德风险防范的角度考虑，为避免个体逃避个人责任，失去制度激励机制，以及由此可能带来的农民群体突发性逃离农村社区的“井喷”现象，农民工群体也应对自身的老年生活负有责任。因此，在具体承担农民工养老责任时，政府和农民工都应当作为责任主体存在，作为责任主体的政府只承担有限责任。
4 政府职能定位的具体政策建议
4.1 构建新的农民工社会养老保障体系
我国社会保障体制的一个重要特征是城乡二元结构，在这种城乡分割的二元体制中，解决农民工的社会保障问题，有以下三种方案可供选择：①把农民工纳入到城镇社会养老保障体系；②另立炉灶，建立新的农民工社会养老保障体系；③把农民工纳入农村社会养老保障体系。
笔者倾向于第二种构建方式，即建立适合于农民工群体的新的养老保障体系。
4.2 由中央政府作为责任主体承担农民工的政府责任
笔者认为，应由中央政府面向农民工群体承担政府责任，而地方政府面向农民群体承担其在养老保障中的经济责任。这样划分有以下优点：
(1)农民工群体流动性大，而以土地为依托的农民群体流动性则相对小很多。中央政府在全国范围内的普遍权威性，使得它能在全国范围内构建农民工养老保障体系，有利于农民工在全国范围内自由流动，而地方政府的区域固定性与农民群体的区域稳定性是相适应的，中央政府与地方政府的这种责任范围的划分与农民工和农民群体的特点是相适应的。
(2)明确中央政府和地方政府各自的责任对象，有利于双方明确各自的责任范围，也缓解了完全由一方主体独立承担两个群体养老责任的经济压力。
（3）地方政府仅承担农民群体的养老责任，可以对地方政府产生一种内在的激励机制，即通过鼓励和扶持农村劳动力的输出，主动促进农民绝对量的减少，来减少自身所承担的养老责任，而这种政府行为在宏观上与中央政府在全国范围内调整经济结构和促进经济发展的目标是一致的。
5.3 建立全国联网的个人永久性账户
由中央政府对参保个人配备相应的资金支持吸引农民工参保，为其建立全国联网的永久性账户，采用完全积累模式管理基金，既便于农民工对这一制度的理解，也便于农民工养老保险账户的在全国范围内流动，节省不必要的手续。
同时，结合土地换保障，适当扶持农民工的就业和参保工作。对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为一定年数的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。出让土地使用权所置换的保障资金，直接进入农民工的个人账户，既增加农民工社会保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大。
参考文献
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